民族地区可持续发展与财政转移支付制度

一、对民族地区可持续发展的认识

“可持续发展”是指“满足当代人的需要而不损害后代人满足其需要之能力的发展”，这一定义的核心思想是经济发展与环境保护二者可以兼容。强调自然资源和生态环境的可持续性和代际公平。此后，可持续发展的定义和内涵得到了进一步的补充和完善。目前，已达成广泛共识的是把可持续发展定义在三大支柱上，即经济可持续性、生态可持续性和社会可持续性三大方面。

1.可持续发展的核心是经济发展。历史的经验和教训告诉我们，落后和贫穷不可能实现可持续发展的目标。因此，民族地区要消除贫困，提高人民生活水平，获得与内地同等的社会公共服务，就必须坚定不移地把发展经济放在首位，民族地区各项工作的开展都要紧紧围绕经济建设这个中心来进行。无论是民族地区社会生产力的提高，经济实力的增强，人民生活水平和人口素质的提高，还是资源的有效利用，环境和生态的保护，都有赖于经济的发展。

2.可持续发展是以资源和生态环境的循环利用为标志。民族地区可持续发展要求在严格控制人口增长、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的条件下进行经济和社会建设，保持发展的持续性和良好势头。因此，保护民族地区居民赖以生存与发展的自然环境与自然资源，防止环境污染恶化和生态破坏，是民族经济发展和建设民族地区和谐社会的一项战略任务，也是走循环经济模式的基础。

3.可持续发展要以维护后代的利益为基础。民族地区可持续发展要求既要解决当前的贫困，又要考虑未来持续发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展。民族地区要实施可持续发展，就要开创一种新的发展模式，代替传统的、落后的发展模式，把经济与人口、资源、环境协调起来，把当前发展与长远发展结合起来。现阶段，民族地区要实现经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式由粗放型向集约型转变，使民族经济和民族地区社会发展逐步走上良性循环的道路。

二、民族地区可持续发展的必要条件

如何使民族地区经济快速发展起来，首先应找到民族地区经济可持续发展的直接动因，从而做到“对症下药”，有的放矢地制定相应的对策，从根本上促进民族地区的发展。

1.足够的发展资金是民族经济增长的原动力民族地区由于市场机制不完善，受民族宗教思想的束缚，农牧民观念转换相对滞后，对经济发展还没有形成科学认识，长期以来仍然处在自然经济阶段，民族地区缺乏大型的支柱产业，造成民族地区财政收入非常有限，但是民族地区特殊的自然环境、语言文字等因素导致民族地区的财政支出成本高于发达地区，在财政收支严重矛盾的情况下，民族地区很难积累发展资金，使民族地区的父母官陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。多年以来，民族地区在“等、靠、要”的基础上基本解决了吃饭问题。然而，要使民族地区彻底改变落后贫穷，必须从根本上解决问题，建立起具有民族地区特色的民族经济，壮大起民族产业链，完善民族市场机制。这谈何容易，首先发展民族经济的启动资金从何而来，重点民族产业如何建立起来。在民族经济壮大的初期，政府理所当然应肩负起这个责任，通过政府间的转移支付制度，为民族地区注入得以新生的“血液”。

2.科学的生态保护观是民族经济持续发展的源泉在改革开放前，民族地区人民在传统民族宗教思想的熏陶下，虽然日子过得较穷，但对自然环境的开发利用非常有限，特别是对一些民族地区珍贵的动植物的猎取有限，（如西部藏区藏羚羊、鹿茸、虫草等），使得民族地区自然环境保护良好。这几年，随着改革开放的进一步深化，以及西部大开发战略的实施，使民族地区农牧民受这些因素的影响，也逐步认识到自己的贫穷，在脱贫致富思想的驱使下，只能靠对周边资源的过度开发获取眼前利益，这一做法，使本来就脆弱的生态环境更加恶化。目前，要扼制此风气，仅靠宣传、做思想工作是不可能的，关键还是国家要以转移支付的手段向民族地区投入大量的资金，积极组织实施退耕还林、还草工程，恢复植被，绿化荒山，以保持水土。让农牧民认识到民族经济发展与生态环境协调之间的关系，使民族地区的开发不再走入“先污染，后治理”、“吃祖宗饭，断子孙路”的误区，从而形成各民族共同富裕的和谐局面。

3.改善民族地区教育现状，培养高素质的管理人才是民族地区可持续发展的根本民族地区长期以来，由于贫穷困扰，教育落后，基础教育办学条件差，学校分散，规模小，入学率低，特别是在科技方面，专业技术人才少，科技应用水平低，对现代文明了解甚少，最终导致民族地区人口素质低下，严重缺乏经济管理人才，即使偶尔飞来一两只金凤凰，也因为恶劣的气候环境和较低的工资待遇导致“孔雀东南飞”。在以人为本的经济管理理念下，教育与文明是成正比发展的，教育的发展将直接影响民族地区经济发展的速度，影响民族精神和民族意识的形成，而这些因素是决定一个民族能否蓬勃向上的巨大动力。教育在民族地区是一个长期工程，首先需解决好九年义务教育，其次要有计划地培养各种高级管理人才，然而，这一切在贫穷落后的环境包围下，以及在“新读书无用论”的干扰下，靠民族地区自身条件完成这一长期工程是不可能的，只有在政府政策的扶持和帮助下，才能逐渐改善民族地区的教育落后、人才匮乏的现状。这就需要政府对民族地区实施特殊的教育转移支付制度，虽然，国家已在2006年对西部民族地区义务教育采取了部分免费制度，但还远远不够，在此基础上还应根据需要，有目的的为民族地区培养高级管理人员和科技人员，因此，在民族地区应建立科技人才培养基金。

民族地区经济的可持续发展只有快速协调好各种因素，亡羊补牢，才能有计划、有步骤地走循环发展之路。

三、建立民族地区特殊的财政转移支付制度是可持续发展的关键

政府实行财政转移支付制度的目标是实现纵向平衡和横向平衡，追求区域间财政能力或公共服务水平均等化，而现行的转移支付制度虽然对民族地区有所倾斜，但数量太少，效果不显著。为了保证民族地区经济可持续发展，有必要对民族地区根据发展需要建立特殊的发展期财政转移支付制度。

1.民族地区重点项目的开发建设资金应以中央政府的专项转移支付作保证民族地区只有建立起一两个大型的产业链，才能启动自身的造血功能，在正常的血液循环过程中，民族地区的抵抗力就会增强，从而放弃等、靠、要的思想。说起来容易，做起来难，民族地区财政收入低，财政支出成本高，大都在保吃饭。民族地区造血功能的修复必须靠政府通过特殊的转移支付政策，将原来增量分配方式逐渐过渡为存量分配方式，降低税收返还的比例，从根本上加大对民族地区的转移支付力度，该政策在实行中必须遵守“长期性、渐进性”的原则，并且要分步骤、分阶段地加以调整实施。比如，国家今年对西北民族地区实施的免费义务教育转移支付政策就是个良好的开端，为民族地区的后继开发打下了基础。像这种转移支付制度还应扩大范围，面向民族地区基础设施建设、民族生态环境保护工程建设、农牧业科技产业化建设等方面。

2.民族地区的专项转移支付应以科学的分配方式为依据多年来，中央政府在不断地加大转移支付的规模，但始终因转移支付分配缺乏科学性、规范性，使转移支付资金的走向、数量等方面呈现出“跑部钱进”的分配趋势，即谁跑得快、跑得勤、给谁分配，存在很大的人为因素。另外，目前国家还实行有条件的成本补偿分配方式，即中央给予一定数目的专项拨款，要求地方有相应配套资金的方式，主要用于有外溢性的地方项目。但问题在于，对地方配套资金的要求使得民族地区财政现状无法承担此类项目，即使勉强承担却使财政状况更加恶化，赤字更加严重。因此，成本补偿分配方式失去了服务均等化的目标，与转移支付政策目标相背离。那么，今后政府应在明确事权的基础上控制规模，优化结构，属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，属于中央和地方共同拥有的事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款应继续安排，其余则不再安排。资金要确保重点，投入到国家重点支持和必保的项目上。做到专款专用，不挤占、不挪用、不拖拉，使政府对民族地区的转移支付真正发挥出效率与公平兼顾的原则。

3.对民族地区个别项目的开发应利用横向转移支付资金民族地区的开发是长期的，资金投入量要求高，在政府财力分配困难时，难免出现投入不足，规模相对较小，“撒胡椒面”的现状，那么，对民族地区回收期相对较短，受益较高项目的投资开发，应充分利用横向转移支付资金，通过各种优惠政策，鼓励东部发达地区、外商向民族地区投资，建议实行投资抵扣制度，凡是对于民族地区投入的地区和外商，一定年份之内免征或减征所得税，之后在民族地区实行企业所得税优惠差别税率，使民族地区的实际税负与发达地区基本拉平或适当轻于发达地区。

4.综合利用其他财税政策为了保证民族地区可持续发展，要调动各种可利用资源。例如，为了提高民族地区的综合管理能力，对于愿意到民族地区就职的科技拔尖人才和技术人员，相关部门应适当提高其工资薪金所得标准，在计算缴纳企业所得税时，取消对计税工资标准的限定，允许企业工资税前全额列支。

民族地区的可持续发展在合理发挥财政分配职能的基础上，有效利用财政转移支付制度，调节民族地区与东部发达地区间的发展差距，中央财政必须加大对落后民族地区的转移支付力度，健全对落后民族地区科学的转移支付制度，完善地方税的运行机制，缩小地区之间的差距，促进整个经济的发展。这应成为民族地区全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要途径。