我国的建设工程监理属于国际上方项目管理的范畴吗？

1我国强制监理制度的形成 《建筑法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》以及建设部86号令等配套文件的颁布实施，标志着我国监理制度以法律法规形式确定，并依靠法制和行政力量强制推行。强制监理制度的“强制性”不仅体现在规定满足一定条件的工程项目必须按照法定程序委托监理，还体现在监理的职责、服务内容和范围、工作标准和程序、市场准入和执业资格管理等方面。 2我国推行强制监理制度的背景 我国强制监理制度的形成，是与特定的历史条件分不开的。分析我国强制监理制度的有关问题，离不开这个特定的背景条件，包括投资体制、政府建设管理体制化、建筑市场机制工程建设管理等。 2.1国有投资的主导地位 改革开放以后，计划经济体制逐步向市场经济体制转变，固定资产投资领域也开始出现了非公有制经济的成分。监理制度试点阶段，我国处在有计划的商品经济时期，尽管非公有制经济不断发展，但在固定资产投资领域，占绝对主导地位的仍是政府投资。我国的投资体制具有非常强烈的政府主导性(这也是计划经济的根本特征之一)，政府几乎要对每个建设项目的构思、立项、设计、施工、竣工交付、运行的全过程进行严格的控制。 从上世纪末开始，我国逐步对投资管理体制进行改革，开始区分不同性质的固定资产投资项目(如基础设施项目、公益性项目、营利性项目等)，放松了对民间资本、国外资本进入营利性项目和基础设施项目的限制；并对这些民营、外商投资项目的审批程序进行了调整(如将原先的一些项目的审批制改为备案制)，强调谁投资、谁受益、谁承担风险。但即便是到了民营、外资经济已经有了巨大发展的今天，政府对投资领域的控制仍然非常严格。 在国家投资占绝对主体地位的投资体制背景下，我国监理制度从诞生的那天起，就注定与国外建设监理(工程咨询)具有明显区别，那就是要承担国家投资项目的管理任务。国家推行监理制度的一个重要目的，就是要提高政府投资项目的建设管理水平、建设工程质量和项目投资效益。这应是我国形成“强制”监理制度的主要原因之一。 2.2提高投资效益、保护公共利益 我国使用政府投资的“项目法人”还没有成为真正意义上的市场主体，不能(或没有)承担投资/建设／运行的全部责任和风险，因而还没有主动委托监理单位来实施项目管理的动力和压力。在此情况下，国家为了使社会监理得以启动，有必要采取强制手段来推动监理制度的实施。政府作为全民资产的集中代表，从所有者角度出发，有权规定国家投资的某些项目必须实行监理，以保证投资目标的实现。另外，政府从社会公共事务管理者的角度出发，也有权对涉及公共安全、公共利益的工程项目规定强制实行社会监理，以保护公共利益。 2.3用行政力推行改革 我国经济体制的改革，包括建设领域的投资体制、项目法人制、招投标制等在内，都是以行政强制手段为主要推动力的。这一方面是因为我国市场经济体制没有完全建立，与市场经济相关的制度难以依靠市场本身的力量自发形成，必须依赖政府的强制推动；另一方面也是因为我国政府管理体制受长期计划经济的影响，习惯于以行政力量推行各项制度，主导有关经济制度的建设。 以行政力量推行监理制度的优点是速度快、效率高，但缺点是推行的力度、推行的方式、推行的内容依赖于有关主管部门对监理制度的认识，在实践中容易出现政府制定的具体制度脱离市场实际需求，违背市场规律的情况。 2.4政府需要工程监理协助建设管理 建设工程咨询(监理)在国外经过一百多年的发展，已成为国际工程管理的惯例。建设工程咨询(监理)从本质上来说是市场经济条件下建设项目管理的一种模式，而我国的监理制度是在市场经济体制尚未成熟的条件下发展起来的。我国建筑市场不成熟，市场主体行为不规范，例如业主、承包商在建筑市场交易过程中存在的诸如暗箱操作、串标陪标、借牌挂靠等行为；承包商履约不诚信，在施工过程中经常出现偷工减料、损害工程质量的行为；建设单位(尤其是政府投资项目)在工程建设实施中频发腐败行为等等。在建筑市场不成熟的条件下，政府一方面作为建设项目的投资人，要加强建设项目的管理，控制业主和承包商在工程建设过程的行为，保证工程质量和投资效益；另一方面又要作为市场管理、公共服务的角色，对腐败现象、工程质量和安全、违法违规行为等进行监督。这些管理责任，仅仅依靠政府机构自身的力量，很难做到面面俱到。工程监理这个角色，正好可以作为实现政府上述管理职责的膀臂，实现政府对建设项目进行微观管理的目的。这也成了国家推行强制建设监理的重要原因。 2.5工程建设质量状况的忧虑 两件重大的工程事故对我国强制监理制度的形成产生了较大影响。 其一是1996年6月震惊世界的韩国汉城三蒲百货商场坍塌事件造成500多人死亡，1000多人受伤，对我国建设主管部门产生了很大震动，使我国政府更加重视工程质量管理，加快了建设管理体制的改革。随后在1997年颁布的《建筑法》中，将建设监理制度作为一项强制性制度提出。 另一件是1999年震惊全国的重庆彩虹桥垮塌事件，它使工程质量问题引起了我国政府的高度重视，在2000年便出台了《建设工程质量管理条例》，并在该条例中明确规定了建设监理的质量责任。 3我国强制监理制度的现实意义 如前所述，我国强制监理制度的形成具有其特定的历史条件，它在一定程度上满足了我国市场经济发展过程中，建设项目变革、与国际惯例接轨、建筑市场化等方面的要求。 3.1推动了我国建设项目管理方式的变革及与国际接轨 建设监理制度是我国工程建设领域引进和学习国外先进工程管理模式的结果，它的强制推行，改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式，促使建设项目管理向社会化、专业化、现代化方向发展。 建设监理制度的引入，改变了我国建设管理方式单一不变的格局，使建设项目实施方式开始向专业化和社会化的方向发展。建设监理制度的推行和发展，是我国建设项目管理方式由单一走向多元的开始，为我国建设项目组织实施方式的变革开启了一条新兴之路。 建设监理制度的推行，促进了我国建设项目管理方式与国际惯例的接轨，改善了我国吸纳外资的条件，已成为吸纳外资的重要的软环境因素。 3.2满足了市场对监理服务的需求 监理制度的形成过程，正值建筑市场体系的形成与发展时期：施工企业改革逐步成为独立经营、自负盈亏的企业，建设单位逐步实施项目法人制，承担建设项目的投资和建设风险。如果说政府投资项目实行强制监理体现的是国家对政府投资的管理需要，那么非政府投资项目委托监理则体现的是市场的真正需求。尽管目前我国非政府投资项目对监理服务的需求还不充分，但毕竟解决了从无到有的问题。从目前监理市场看，民营／外商投资、房地产开发等非政府投资项目主动委托监理的情况逐步增多。随着我国投资主体的多元化和日益成熟，对监理服务的市场需求将会进一步增加，当然，市场主体对监理服务的需求可能比国家强制监理所规定的内容要宽泛和丰富。 3.3完善了建筑市场管理体系 从市场机制看，建设监理不仅仅是建设项目新型管理体制和建筑市场的主体之一，更为重要的是，它是连接业主负责制、招标投标制、承包合同制和加强政府宏观管理的中间环节。建设监理使它们有机地结合起来，形成建筑市场经济体制，发挥建筑市场机制的积极作用。监理单位作为工程建设项目的主要管理者，能够使政府部门从微观的繁杂的具体工程管理事务中解脱出来，把更多的精力用来加强建筑市场的宏观管理。 当前我国建筑市场机制尚不成熟，作为建筑市场重要组成部分的承包商、业主方面存在很多不规范行为，例如工程转包、非法分包、招标投标过程中的种种不规范行为。强制监理作为相对独立的专业咨询服务方，可以在一定程度上抑制和阻止这些不规范行为的发生，从而起到规范建筑市场、利于建筑市场管理的作用。因此，推行强制监理制度，是现阶段我国建立和完善建筑市场的需要，是加强和完善建筑市场管理的需要。 3.4提高了工程建设管理水平和投资效益 实施建设监理制度以后，我国工程建设管理水平和投资效益较以前有了较大提高。主要表现在：缩小了业主基建班子，减轻了业主负担；缩短了施工周期；控制了工程投资，提高了投资效益；提高了工程质量；有利于协调各方关系。 4我国强制监理制度存在的问题分析 由于我国强制监理制度本身的缺陷和在推行的过程中偏差，在取得明显效益的同时，也导致了诸如：①监理定位背离了初衷，②监理市场进入恶性循环，③与监理相关的立法存在的矛盾和缺陷，④监理取费偏低，⑤业主行为不规范，⑥监理市场的条块分割和地方保护等问题。 这些问题，如果仅从监理制度本身分析，很难找到准确的答案，而且还容易造成思想认识上的混乱。因此，应当跳出监理制度本身这个框框，从更高的角度进行分析。 4.1与工程管理服务市场需求多样性之间的矛盾 统计数据表明，我国强制监理制度是在公有制经济投资占主导地位的情况下形成的。但是随着固定资产投资主体的多元化，非公有制经济的投资比重日益上升，到2004年，非公有制投资已经与公有制投资旗鼓相当。 投资体制改革的进程既是强制监理制度得以形成的条件，也是导致目前强制监理制度存在问题的原因。因为我国强制监理制度的设计并没有考虑不同投资主体对于监理服务在范围、内容、工作程序、职责权利等方面的不同要求。对私人或民营资本、外资以及经营性项目的政府投资来说，投资人关注的重点是建设项目的经济效益；对政府投资的公益性项目、基础设施项目而言，政府作为投资人主要关心的是项目的社会效益、建设过程的公平性、防止腐败等方面。