新疆乡村两级债务的行政、财政体制成因

近十几年来我国许多乡村都陷入了越来越沉重的债务危机，债务问题成了一个令各级政府头疼的大事。乡村债务形成的原因复杂，既有制度层面的，也有管理层面的。多方面的因素相互作用，使得旧债未清，又添新债，债务的雪球越滚越大。2007年的三月至五月，我们重点选择了新疆塔城地区作为样本点，经过近两个月的实地调研，基本摸清了额敏县七乡、沙湾三乡四个村和乌苏市的乡村债务债权情况，通过典型调查、座谈，获得*9手资料，在此基础上，通过汇总、分类，预计新疆乡村两级债务的规模，分析其产生原因。本文针对新疆乡村债务的行政、财政体制原因展开相应的探索。

一、新疆乡村负债的现状

截至2007年末，全疆共有966个乡镇，8965个行政村，新疆农村几乎是乡乡有债，村村欠钱。对新疆乡村两级债务规模的估算是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法做出准确的定量分析。只能在现有的资料基础上，做一个大致的测算。

根据自治区税改办2004年度全区乡村两级债务情况进行的调查，结果如下：乡镇债权总额36.35亿元，债务总额58.23亿元，其中：

1.乡级：债权总额10.35亿元，乡均为120.77万元；债务总额24.23亿元，乡均为282.73亿元，债权债务相抵后，净债务为13.88亿元。

2.村级：债权总额为26亿元，村均为26.9万元；债务总额34亿元，村均为35.16亿元，债权债务相抵后，净债务为8亿元。

按照这个调查资料，截至2004年底，新疆乡村净负债总额为21.88亿元。乡均净负债162.72万元，村均净负债8.28万元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增债务25847万元，增幅为11.81%.

二、新疆乡村债务形成的行政体制原因

20世纪80年代中期乡镇政府重建后，乡镇行政体制、政府职能都产生了巨大的变化，乡镇政府的权力有所加强。特别是在财政实行包干体制后，财政体制的改革及财政紧缺和需求的压力给基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使基层政府及干部投身于经济建设中。政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”。机构的扩充、职能的扩大、自主财政的聚敛、自有财产的经营，一方面强化了国家政权对农村的控制能力；另一方面，也意味着乡镇地方本位、乡镇官员阶层的利益、乡镇政府的独立性浮出水面。

20世纪80年代发展乡镇企业，要求“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工（业）村”， 90年代以后，各地出台了不少地方政策法规，为企业提供廉价的土地；减免税；为企业融资，甚至提供融资担保，鼓励乃至强制基层政府推动乡镇企业的发展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推动经济发展；各种名目的达标、评比、学习等层出不穷。

政绩考核办法促使乡村两级政府难以实现长期的发展规划。今天中国的县乡政治体制也是一种“压力型体制”，这种“压力型体制”通过将政府制定的经济发展硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一个指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成了县党委（政府）——乡镇党委（政府）——村党支书（村长）连坐制。而完成这些任务和指标是评价每一个组织和个人“政绩”的主要指标，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种自上而下的压力。这种压力使得乡镇政府和基层干部投入到火热的经济建设中，导致政府职能的越位。另一方面，政府该干的事（公益事业、公共产品的提供）又存在严重的失职，“缺位与越位并存”。

在新疆，导致乡村增加公益事业和办公设施的压力很大一部分来自于上级政府下令的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动。公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹。由于规定的规模、数量和质量通常高于乡村的实际需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。在调研的乡村债务中，这段时间的债务占到了债务总额的70%以上。

三、新疆乡村债务形成的财政体制原因

1.分税制财政体制乡村两级政府没有稳定财源税费改革前，乡村就存在着财政收支缺口，但是当时农村税费制度不规范，基层政府通过税外收费、借债、寅收卯粮勉强维持，农村税费改革取消了原先属于乡镇财政预算的收入项目，乡镇可用财力一下变得更加捉襟见肘。目前主体税种收入归中央（如消费税）或中央与地方共享（如增值税、所得税等），但仅限于省级财政，营业税实行省级和地方共享，留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税等税源少、征收难的税种，县级以下无自有财源，乡镇政府只有上级转移支付*10的收入来源，但乡村债务并没有随着收入的锐减有丝毫的减少，债务全部留在乡村。例如，沙湾县某乡在税费改革前，乡级财政收入每年约为500万元左右，税费改革后除人员工资外，基本运转经费每年仅20万元左右，基本运转都难以维系，根本没有力量化解巨额乡级债务。

2.农村公共品供求的缺口与乡村债务国家财政对农业的投入不足，导致基础设施建设资金匾乏以及乡镇村财务管理混乱，是造成乡村高额债务的经济体制根源。根据《农业法》，农村公共产品筹集应该由中央、地方和农民三方共同负担，但由于中央财力有限，支农支出长期不到位。在这种情况下，许多本应由国家财政负担的项目只好压给地方政府，而地方政府只好以同样的方式压给乡村社区，乡村社区只好高息举债，使得乡村社区债务负担进一步增加。

分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2个百分点。市、县两级政府也想方设法加大财力集中力度，这种状况必然会对基层财政造成负面影响。越到基层，财政收入状况就越困难，到了乡村，债务负担重是必然的。

3.事权、财权不对称随着改革开放的不断深入，市场经济要求各级政府的职能要发生转变，但是在转变过程中由于各种因素的作用，乡镇政府的职能划分和支出范围开始模糊。这种模糊不仅表现为乡镇财政支出模糊，还表现在中央和地方的职权划分上。特别是1994年分税制改革时，中央政府与地方政府的事权未能彻底划分，导致乡镇事权不断扩大。县、乡两级政府的事权包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等。这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。与县乡事权增多形成鲜明反差的是，中央和省级在财权上不断“挤压”乡镇财政。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。

参考文献

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[2]王祥军。乡村债务化解过程中的法律问题分析，《安徽农业科学》2003（4）。

[3]杨发祥、赵文远。近年来中国乡村债务问题研究综述，《中州学刊》2006（1）。

[4]刘利刚、陈少强。地方政府举债研究，《西安金融》，2007（1）。

[5]崔志坤。防范和化解地方政府债务的制度创新，《商业时代》，2007（1）。