在借鉴国际经验中完善政府采购制度

〔摘要〕　改革开放以来，特别是《中华人民共和国政府采购法》颁布以来，我国的政府采购制度不断健全，规范了政府采购行为。但与国外的政府采购相比，我国政府采购制度还存在较大差距。为此，有必要通过对国外政府采购制度主要经验的分析介绍，有针对性地提出完善我国政府采购的若干建议。

〔关键词〕　国际经验，政府采购制度，完善

一、政府采购制度的国际经验

政府采购（GovernmentProcurement），也称公共采购（PublicProcurement），是指公共部门为了日常政务活动或为公众提供公共服务，在相关主体的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式），利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。1782年英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。美国政府采购历史可以追溯到1792年。但直到1949年，美国才逐步完善了政府采购法律体系，确立了集中采购的管理体制，建立了较完善的政府采购制度。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在近代市场经济阶段，由于市场经济国家奉行“看不见的手”的理论，政府基本上不参与、不干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程和物资采购十分有限，因而政府采购市场不发达、不完善。而到了现代市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其重要手段之一就是利用财政支出兴办公用事业，这就促使政府采购制度才得到不断发展和完善。综合而言，现代市场经济国家在政府采购制度建设中积累的经验主要有：

（一）尽可能扩大政府采购的范围

在国外，早期的政府采购仅限于政府部门使用政府预算的货物、工程和服务项目。随着政府职能转变和实施公共政策的需要，政府采购范围不断扩大，逐步将国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购，涵盖了公共机构和公共部门所有的采购活动，并且凡涉及国家利益和社会公共利益的项目，即使是向私人融资或者由私人企业承办，都必须实行政府采购。在欧盟国家，凡是属于政府事权范围内的采购事项都要实行政府采购。处于经济转轨的俄罗斯，其政府采购范围更广泛，包括政府所需的所有货物、工程和服务，小到办公用的笔、纸，大到铁路、奥运会项目，政府采购规模占财政购买性支出的比重高达80%.有的国家或地区甚至将依靠政府授予许可证或专属经营权的企业也纳入政府采购范围。目前，许多国家政府采购的规模一般占年度GDP的10%-15%.

（二）具有完备的法律法规体系

实行政府采购制度的国家都有一套完善的法律法规体系，对本国政府采购实行法制化管理，可以说法制化管理是政府采购管理的主要管理形式。美国从早年颁布《联邦采购法》开始，先后颁布了《合同竞争法案》、《购买美国产品法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《总监法案》、《合同纠纷法案》等一系列规范联邦政府采购行为的法律、法规。另外，各州还根据自己的实际情况，颁布相应的采购法规，对采购目标、采购程序、财政预算、中央政府采购与地方政府采购的关系、采购监督和评估、合同纠纷的仲裁和赔偿等都作了明确规定。政府采购制度完全是建立在法制的基础上，从而使政府采购活动有法可依。英国的政府采购活动也是建立在一系列相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：一般合同与商业法律；法定职责，如遵守国际条例；专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内物资和设施自由流动的欧共体条约及规定；世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。

（三）政府采购透明度高

透明度原则是世界各国政府采购中的一项基本原则，也是世贸组织《政府采购协议》的基本原则之一。美国政府为取信于商家和签约人，保证采购业务公开、公正地进行，采取多种方法，努力提高政府采购的透明度：一是颁布有关采购程序的法律和规章制度，使政府采购人员和供应商明确知道该怎样参与政府采购活动；二是向全世界公布采购需求，使采购信息在更广阔范围内传播；三是明确规定对商家的评估办法，让各参与竞争的供应商能准确把握自己的竞争地位；四是向未签约的商家及感兴趣的公众公布与政府签约的商家名称及签约数量，使采购结果公开；五是向未签约的商家公布并解释具体规章制度的执行办法，消除他们的种种疑虑；六是准备投诉程序，使独立的第三方及未能签约的商家律师可以随时查阅政府的采购记录；七是聘请监督人员（如政府总监）定期检查政府采购行为，避免政府采购的暗箱操作和违规操作。*5限度地提高公共采购的透明度，也是瑞典采购制度所遵循的一大原则。除了一些涉及到国家安全与国防机密的项目外，其他公共采购项目的运作过程都要在增加透明度中做到这样几点：一是所有的评估标准都必须在招标说明书中加以澄清，而且在评估的过程中不得增减和改动；二是大型的采购项目在完成后还需要公开其结果，以便让人监督，如向欧盟开放的采购项目在完成后的48天内，需要再在欧盟的正式刊物上刊登广告，介绍完成采购的过程，同时还需要准备一份较详细的有关采购结果的报告，在需要时递交给欧盟委员会审查；三是整个采购过程的每一个环节都要有书面文字以备查。

（四）政府采购的信息化趋势日益加强

政府采购实现信息化已成为一种国际潮流。韩国的政府采购业务都在网上进行。从2000年11月起，实行电子投标制度，各供应商可根据网上公布的信息，在网上投标。投标结果由电子计算机自动排位确定，并自动向社会公告。此举不仅避免了人为因素，防止腐败，而且可以降低采购费用，提高效益。据介绍，采用电子采购方式，比采用一般方法采购可降低30%的费用。据中国国际招标网报道：不久前，德国联邦内政部宣布，未来联邦政府部门所需商品或服务将全部通过网络招标采购，预计政府将尽快举办*9次网络招标。这套由联邦内政部、经济、交通及建设部共同研发的网络招标系统，将所有政府采购相关作业完全电子化，并计划陆续扩展到国防、各邦及各级地方政府采购。通过网络公开招标，商品或服务价格将更加透明化；由于一切作业都在网络上公开，对小型公司而言，将更为有利且更有机会中标。德国联邦物资协会总干事认为，通过电子商务，政府可以买到价格较低廉的产品或服务，另一方面，网络化的作业程序也将降低投标公司的成本。

二、我国政府采购制度的现状及发展出路

（一）我国政府采购制度的现状

经过20多年改革开放，具有中国特色的市场经济体系已基本建立，市场供应越来越丰富，政府采购的规模也越来越大。中国的经济早已打破计划经济的封锁，并逐步和国际经济体系接轨并融合，因此我国已经完全具备实行政府采购制度的条件。1995年上海市财政局首先开始进行政府采购试点，取得了很好的社会效益和经济效益。1998年扩大试点以来，我国政府采购市场迅速发展。1998年政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，2001年为653亿元，2002年为1009.4亿元，2003年为1659.4亿元。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。在法制建设方面，全国人大于2002年6月29日正式通过了《中华人民共和国政府采购法》，初步形成了我国政府采购的规范体系。2002年10月国务院办公厅正式印发了《中央国家机关全面推行政府采购制度的实施方案》，明确了中央国家机关全面推行政府采购制度的总体目标和原则、管理与组织实施、集中采购工作程序、实行政府采购制度的范围和实施步骤等。

我国政府采购制度在短短十年内取得如此巨大的发展实属不易，但与国外相比仍存在较大差距。主要有以下方面：1、政府采购范围仍需扩大；2、法律法规体系亟待完善；3、政府采购透明度仍需提高；4、信息化手段亟待加强。有鉴于此，完善我国的政府采购制度，必须多管齐下，立体推进。

（二）我国政府采购制度的发展出路

1.进一步扩大我国政府采购的规模和范围。根据政府采购的一般规律，一个国家的政府采购规模一般是占国家国民生产总值（GDP）的10%，以我国近10.2万亿的GDP总值来计算，政府采购规模应达到1.02万亿的水平。但事实上，目前我国实际政府采购规模仅为1000亿元，仅占GDP的0.98%，足见进一步扩大我国政府采购的规模和范围还有很大潜力。因此，每年要根据实际情况，新增一些采购品目，逐步将大型商品、跨部门通用的商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围，力争实现绝大部分政府购买性支出列入政府采购范围，这是我国未来政府采购发展目标之一。而要实现扩大采购范围这一目标，一个首要前提便是要从法律上准确界定我国政府采购的范围。我国《政府采购法》和其他法规在这个问题规定上尚存在某些不足。如，政府采购与商业采购的范围界定不清楚；是否所有纳入采购范围实体的全部采购活动都一律纳入政府采购范围之内，也还不明确。

2.进一步完善政府采购的法律法规体系，依法管理政府采购。我国《政府采购法》于2003年1月1日起在全国的正式实施，标志着我国政府采购行为进入规范化、科学化的轨道。但这一法律只是对政府采购的主机内容，包括政府采购的基本原则、调整范围、管理体制、采购方式和程序等做出原则性的规定，操作性有待加强，某些法律关系还没有完全理顺。虽然一些配套的法律、规章，如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等已相继出台，但还远远不够，一些采购环节还存在着制度空白。因此，必须以《政府采购法》为基准，根据法律实施中遇到的问题以及全面贯彻实施政府采购法的需要，尽快出台《政府采购法》的法律解释、实施细则等，对购买本国货物、工程和服务、集中采购、保护环境、支持不发达地区和中小企业发展等方面在制度上做出具体、明确的规定。对现行规章制度也要根据各地的实际执行情况进行清理修订。

3.进一步增强我国政府采购的透明度。世贸组织透明度原则要求各参加方应当公布有关政府采购的法律、规则、程序和做法。为了保证政府采购中的透明度，世贸组织《政府采购协议》（GPA）对各参加方政府规定了具体的资料提供义务，具体要求是：（1）各成员方应当将与政府采购有关的普遍适用的任何法律、法规、司法判决、行政裁决和任何其他程序（包括标准合同条款）迅速公布于《协议》附录4所列出的有关刊物上。（2）各成员方应当用WTO的一种官方语言公布采购通知及其摘要。（3）各参加方应当随时准备在接到请求时向其他参加方或其供应商解释有关政府采购的信息。（4）各成员方应确保一般不在其采购过程中改变采购规则。一旦该种改变不可避免，应保证有满意的补救手段。中国加WTO时就作出了将加入《政府采购协议》的承诺，因此，加入《政府采购协议》，是中国完整履行加入WTO义务的标志。据《香港商报》报道，财政部国库司副司长周成跃日前透露，中国正在做好加入WTO《政府采购协议》的有关准备工作。因此进一步增强我国政府采购的透明度已成为当务之急。

4.加快政府采购的信息化建设，推行政府采购电子化。当今，运用电子贸易系统平台实现政府采购管理，借助计算机网络发布采购信息，进行网上交易活动，是国际上通行的现代化采购方式。而且政府采购电子化具有优化采购管理、提高采购决策水平、保证采购质量以及节约采购资金等作用，所以，必须积极加强政府采购的信息化建设。可喜的是，为加强中央国家机关政府采购信息化建设，不断提高集中采购工作效率，增强政府采购工作公开性和透明度，中央国家机关政府采购中心在成立一周年之际，于2004年1月10日正式开通了“中央国家机关政府采购中心网页”。随着政府采购网页的开通和政府采购政策法的确立、完善，我国政府集中采购工作将会迈上一个新的台阶。