完善审计预算监督的思考

1998年，我国中央预算执行和其他财政审计报告中称，审计署通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7 200多万元。此后，审计署每年都向全国人大报告一次审计情况，被民众称之为“审计风暴”。审计署审计长李金华在第十届全国人大常委第二十八次会议上所作的《2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，列举了21个部委存在的挪用、挤占、闲置、违规使用财政资金共计53.52亿元，各部委违规违纪金额从960万元、3 000万元、4 000万元到6亿、10亿、20亿。从1998年到2006年9年中，为什么年年审，年年有问题，且问题的性质一样，涉及的部委大致相同，而违规违纪金额还有逐年攀升之势呢？社会公众对审计的监督作用产生质疑，对审计结果的落实情况非常关注。然而，让公众失望的是久久期盼没有回音，或根本不向社会公布。进一步探究，实际上审计署的处境也非常尴尬，这些问题的根源在于我国审计体制存在根本缺陷。

一、目前我国审计监督体制中存在的主要问题

（一）审计机关缺乏独立性，审计职能难以充分发挥

近年来，审计部门的监督职能较之过去有很大加强，这是公认的事实。但在我国现行体制下，从中央到地方，审计部门都统一隶属于各级政府机关，是政府机关的一个组成部分，同其他部门是平行机构。审计部门对其他部门的审计实质上是自己审自己，工作立场和审计目的无法明确。审计执行过程中的人为因素使审计力度大打折扣。审计结果在法律程序上对政府和人大两方面负责，但在实际上是首先向政府负责，审计报告要经政府批准同意后方可向人大报告。如政府不同意不批准，审计报告就无法提交人大。可以想象，一些不利于政府自身问题的审计结论有可能被内部消化，既提不到人大，更不可能向社会公众公布。

另外，很重要的一条是审计部门作为政府的职能部门，在其干部任免、行政管理、经费审批等方面都由同级政府决定，受同级政府制约，缺乏独立性，从而也在一定程度上制约审计工作的有效开展。

（二）财政预算管理体制不完善，对法人权力的监督约束力度薄弱

财政预算管理体制不完善表现在两方面：1.我国的预算年度与立法审批的时间不一致，我国的预算年度从公历的1月1日至12月31日，但人大的召开时间是每年的3月份，批复到三级单位已经是五月底，实际上预算已经执行了将近半年，造成预算尚未经人大批准已经执行的状况。2.我国的财政预算是部门预算，是经过基层单位的编制逐级汇总到国务院各部委，而后按部门报财政部的。根据我国预算法的规定，国务院各部委的一把手和基层单位的法人是预算执行的主体和责任人，要对全年预算的执行负法律责任。各部委或基层单位在执行人大批准的财政预算中出现的违法违规问题，首先应追究部委负责人和基层单位法人的责任。但在过去的9年中，审计发现那么多部委和单位的违法违规问题，真正给予追究和处罚的却寥寥无几，多是以承担领导责任予以批评了事，即使处罚了也是易地做官。追究惩处力度明显不够，造成责任主体不明确，单位负责人违规成本很低，造成了屡审屡犯的现象。

（三）审计监督披露范围小，透明度不够高

自2002年起，我国审计监督披露的范围已有大幅度扩大，透明度也有提高，但距社会公众的要求还有较大差距，主要表现在以下三方面：1.批露的事实不具体，如2006年涉及报告披露“国防科工委北理工用科研基金购房”、“民政部数千万福利彩票面临损失风险”，“科技部千万科研资金长期闲置”、“农业部水产研究所私设千万小金库”、“财政部隐瞒个别基金收支预算”等，都没有准确地披露具体金额，而是采取了相对含糊的表述，不能使社会公众了解真实情况。2.审计署的报告刚刚披露，各部委就在网站和新闻媒体上予以反驳，澄清、说明等，而审计署对此也不置可否，使社会公众难辨真伪、难明真相。3.已披露查出的问题及整改建议是否得到了切实整改、是否落实了整改建议，却没有或很少披露。

（四）审计力量不足，缺乏系统培训

我国各级审计机构人员数量少，工作强度大，特别是基层审计干部，更是不堪重负，特别表现在复合人才缺乏。因为审计工作人员不仅要熟悉审计业务，还要了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等多方面的知识。而且，随着国家财政预算管理改革的力度不断加大，如果不及时了解财经政策，更新财经理论，彻底掌握财政状况，全面通晓财政业务，就很难实施有效监督。但从我国实际情况看，审计力量不足的问题将在很长一段时间内存在，系统培训的任务很重，需统筹安排。

二、完善审计预算监督体制的思考

（一）将审计机构划归人大隶属，以充分发挥其监督职能

国家和地方的各级人大是国家和地方的*6权力机关，其主要职责是制定国家法律和地方法规并检查、监督其执行情况。把审计机构从各级政府中分离出来，划归各级人大所隶属，成立审计工作委员会或其他名称，同人大的法制工作委员会等专门机构相并列，这种体制既科学又顺畅。1.审计机构的干部任免、行政管理、经费保障等可完全摆脱各级政府的制约，独立行使其监督职能。2.可以直接向权力机关负责，不再为各级政府负责，能够有效地排除各种人为因素的干扰和各级政府内部消化的制约。3.各级人大既有批准各级政府财政预算的权力，又有检查监督各级政府执行财政预算的能力，而且能够根据审计资料为各级人大审核批准财政预算提供可靠依据，有助于人大对财政预算的审定监督步入专业化、科学化、综合化的轨道。

（二）实行预算草案审计，提高预算编审的透明度

现行的财政预算由各级政府财政部门编制，由各级政府审定后直接提交各级人大会议批准。其弊端主要有两个：1.预算编制透明度不高，各级人大没有对预算编制的过程实施有效的监督。2.预算的编制不够细化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大虽然有批准和监督的权力，但行使起来难度很大。为此笔者建议：1.细化预算，将预算支出的内容、上年执行数据及当年安排的依据作详细说明，真正让人大代表看懂、看明白，切实行使自己的表决权和监督权。2.实行预算草案审计制度。即在每年的一月份编制出财政预算草案交审计部门和人大相关部门进行认真的审计，并签署审计意见；然后将预算草案退政府部门进行修改完善后；再提交人大会议进行审查和批准。通过这种方式对预算和预算编制进行监督。

（三）完善合规性审计、加强绩效审计

合规性审计要以支出审计为主，这也是审计工作的最基本职能。以支出审计为主就是要审计各级政府部门是否按批准的预算支出项目和金额使用资金，是否按国家财政统一的标准制度去执行。自1998年以来，审计署历年披露的挤占挪用财政资金兴建豪华办公楼、高档住宅、娱乐场所，挪用社保资金经商、长期闲置财政专项资金等，均属于违规行为，不仅影响了国家财政资金效能的发挥，而且扰乱了社会正常的经济秩序，还败坏了一批干部。因此，合规性审计仍是一项长期而艰巨的任务，要认真地加以完善和加强，要从财政预算编制和预算执行两方面加强审计监督力度：1.要细化预算，严格预算支出额度，使审计监督有据可依，有量可握。2.要强化预算执行的法律效力，坚决执行预算，不超项目、不超范围、不超标准、不超额度，不无预算支出。同时，加大对违法违规行为的查处力度，对有关主要负责人和单位法人坚决追究，依法惩处，绝不姑息迁就。

绩效审计是面向效益和结果的审计，是审计财政资金的使用是否达到了预期的效益和目标。绩效审计是政府审计高层次的发展方向，也是当今世界审计的主流。在美国、英国、加拿大等发达国家，绩效审计已经成为政府审计的主要内容，有的甚至占其总工作量的90％以上。就我国而言，大力发展绩效审计迫在眉睫，因为国家的重大建设项目、科研项目、教育卫生和环保等公益项目，每年要投入数千亿财政资金，这些项目是否按期完成，是否发挥了预期的效益，是否对经济建设和社会发展起到推动作用，项目执行中资金使用有无浪费等，都需进行绩效审计。2007年末，温家宝总理在审计署视察时，特别强调指出，要加强对重大项目的绩效审计，确保资金的使用效益得到充分发挥。2002年，李金华审计长在全国审计工作会议上也强调指出：“‘绩效审计’是世界发达国家审计机关的重要任务，我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索”，而且明确提出争取到2022年，投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。

开展绩效审计不仅延伸了审计范围，拓宽了审计领域，而且在财务审计合法性和合规性的基础上，进而审查其合理性和有效性，保证了审计内容的连续性和完整性。随着绩效审计的广泛实践，在审计制度建设上，绩效审计将由随意性向强制性发展，由零散的、粗略的、弹性较大的审计实践向统一组织、具有一定规模和影响的审计活动发展，并通过立法修规，建立健全有关审计制度，规范审计主体和审计客体的行为，从制度上保证这项工作的开展，从而实现绩效审计的法制化、制度化和规范化。

（四）提高审计队伍的综合素质

审计人员的素质直接影响到审计质量，因为审计人员是审计行为的主体，是决定审计水平的根本因素。审计人员的综合素质主要包括三个方面。

1.政治素质。审计人员必须要有强烈的政治意识和政治责任感，敢于执法，做国家资产和人民利益的忠诚卫士。要把“不能对人民犯罪”作为一生的执业誓言，要有“得罪了所有人，就谁也不得罪了”的宽广胸怀，以强烈的正义之心捍卫法律的尊严，做一个合格的审计人员。

2.业务素质。要熟悉审计业务，熟悉会计制度和会计准则，熟悉国家的财政法规，不仅要具备审计专业技术知识，还应懂得一定的工程技术和计算机技能。

3.特别素质。（１）要有职业敏感。面对给定的审计材料，为什么有的人能迅速找到切入点，有的人能从蛛丝马迹中发现问题，其原因在于个人对问题观察的敏锐程度，这种敏感性要有长时间知识和实践的积累才能形成。（２）要有洞察力。在敏感性的基础上，进一步解决问题，关键要有一定的洞察力。敏锐的洞察力可以帮助审计人员找到解决问题的着眼点，即从哪方面着手可以有效地取得正确判断问题的依据。（３）要有高度的综合判断能力。判断能力不仅仅是简单的分析判断，需要从微观层面进行辨别，更需要从问题的宏观层面进行剖析，分析问题的产生和发展脉络，对审计单位所处的行业现状有不同程度的研究，能够把握审计所涉及的方方面面。只有在统筹分析基础上，才能对所掌握的材料进行高度的概括和总结，做到对问题准确的处理，提出有价值的意见和建议。

【主要参考文献】

[1] 王秀芝.部门预算制度研究.经济科学出版社，2007，（6）.

[2] 吴海波.完善我国政府预算监督机制.合作经济与科技，2007，（2）.

[3] 李金华.对20年来审计工作的思考.中国审计，2003，（3）.

[4] 李金华.在中国内审协会四届二次会议上的讲话.