基层投资项目审计面临的问题探析

随着国民经济的持续快速发展，国家经济实力进一步增强，各级政府为构建和谐社会，促进科学发展，大力实施强民惠民政策，不断加大城市基础设施建设和“民生工程”的投入。而基建项目又是高利润、高回报、高风险的项目，为防范风险，提升投资效益，投资项目的审计监督越来越引起政府和领导的高度重视。从2002年始，崇仁县委、县政府连续两年下发了《关于进一步加强固定资产投资项目审计监督的通知》，规定所有国家、集体、国有控股企业投资建设的项目，未经决算审计，不得拨付资金、不得办理决算、不得验收。实施五年来，年均审计投资项目68个，送审金额1.2亿元，核减工程造价1 400万元，核减率12%，为政府节约了大量的建设资金，赢得了领导、部门和公众的赞誉。但在几年的投资项目审计实践中，我们深深感到基层审计机关，尤其是县级审计机关，由于管理体制、监督形式、监督手段等原因，也碰到诸多的困难和问题，面临许多困惑和忧思。本文试就基层审计机关如何搞好投资项目审计抛砖引玉，作一探讨。

一、基层投资审计面临的问题及成因

基层审计机关人手少、项目多、任务繁重，加之实行双重管理体制，审计的独立性往往要受到限制，在实施投资项目审计的过程中面临四大难以解决的矛盾。

（一）弄虚作假骗套国家建设资金与事后审计监督无法准确核实的矛盾。基本建设投资项目周期长、跨度大、变动频繁。在工程造价的审计过程中，我们实施的是工程决算审计，由于缺少事前、事中项目实施的全过程监督，在计算核实工程量上大多凭签证。由于建设方、管理方与施工单位达成默契、串通各方，搞虚假隐蔽工程签证；或多计重计工程量；或高估冒算，多计工程价款；或偷工减料，以次充好，骗取工程资金。审计机关往往束手无策，在争执之中只有就签证审计而签证，难以达到审计结果的真实性。

（二）地方利益驱动的地方保护主义与审计机关承担防范风险的矛盾。我们在审计投资建设项目，尤其是国家投资建设项目时，往往能够发现有截留挪用、弄虚作假、多投少建、高估冒算，配套不到位等一系列问题，但要维护审计的真实性、公正性、客观性，实事求是出具审计报告，项目验收就无法过关，项目资金就有可能被收回，地方政府出于地方利益和地方建设的需要，往往责成审计机关按上级下达的资金出具报告，作出审计结论，审计机关又碍于当地政府人、财、物三权，出具审计报告，作出审计结论只有听之任之，违心出具虚假报告，承担审计风险。

（三）无缘参与跟踪监督与必须作出审计结论的矛盾。国家投资建设的项目或当地政府投资建设的重点建设工程，决策时审计机关一无所知，实施中审计人员无缘参与，监督的全过程集中于建设、规划、设计、质检、监理和业主等部门。工程竣工初验后，审计机关才正式介入进行工程决算审计，这种事后监督的审计模式，不仅难以核准核实，而且一些既成事实的问题难以得到纠正和解决，甚至出现与《合同法》和《审计法》相悖的行为。到底适用哪个法的问题，因为按照《合同法》规定，只要业主与承建方签订了合同，合同条款所约定工程完成了，就必须按合同执行；但我们在审计中发现一些工程存在高估冒算的现象，按照《审计法》又必须核减，致使审计人员在审计中面临有法难依，执法无据的矛盾。为避免审计风险和行政诉讼，在求证无果的情况下，只好屈从而又不甘心地出具审计报告，作出审计结论。

（四）审计任务繁重和审计力量不足的矛盾。随着各级政府对审计监督的重视和支持，审计机关的任务非常繁重，在基层尽管项目较小，但每年投资建设的项目上百个。为保证审计质量，每个项目审计人员必须亲临现场，实施测量和计算，而目前基层审计机关尤其是县级审计机关业务人员只有1～2人，要完成如此繁重的任务，往往显得心有余而力不足，常常高负荷、超负荷工作。在此状况下，只好退而求其次，在两难之中取其重，主要抓住一些投资比较大的项目组织力量，认真审计，对一些小项目只好马虎，在把关上不是很严，往往会按照建设单位的要求出具工程决算审计报告。

二、化解基层投资项目审计矛盾的对策和建议

（一）突出普遍性问题，完善监督机制，把好工程造价关。

工程造价审计是投资项目审计的重中之重，在造价上弄虚作假是投资项目中最普遍、最常见的问题，也是审计监督的关键环节。要搞好工程造价审计，笔者认为，审计人员要重点关注工程量的增减变化及其真实性、合法性，关注招标项目工程量调整情况，关注价格变化因素等三个方面的问题，严格按照定额标准从严把关；同时建立和完善政府投资项目审计管理和质量控制制度，从制度上规范项目相关部门的责任，约束相关人员的行为，从源头上遏制投资项目结算中高套定额、高估冒算、虚增成本、弄虚作假等突出问题，减少损失浪费，节约建设成本，提升投资效益。

（二）关注体制性问题，优化管理机制，把好审计质量关。

要保证国家投资建设项目，切实做到专款专用落到实处，造福于民，必须从根本上改变现行的审计双重管理体制，变双重管理体制为垂直管理，使审计机关和审计人员在审计中敢于大胆揭露问题，确保专项资金审计真实、客观、公正、合法。在目前不能改变审计管理体制的情况下，审计人员要在突出工程造价审计的同时，全面关注政府投资建设项目的管理性问题，把造价审计、管理审计、基建财务审计有机地结合起来，做到既揭露和反映问题，又分析问题产生的原因。从改进管理、提高效益的高度上提出有针对性的审计建议，使审计结果报告纳入当地党委、政府、人大的决策和督办层面，有效地促进政府提高投资项目管理水平。

（三）关注监督盲区问题，建立联动机制，把好跟踪环节关。

针对基本建设投资项目普遍存在的决算超预算，预算超概算，概算超估算的“三超”现象，一方面审计机关必须将审计“关口”前移，实行从前期准备，项目实施直至竣工投入使用全过程的跟踪审计，做到及时发现并纠正问题，“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失。另一方面，建立联动审计工作机制，由政府牵头不定期地召开建设、规划、设计、质检、监理及项目业主联席会议，提出共同加强行业约束，规范行业管理的要求，增大事前、事中控制的合力，从而使送审项目资料充分达到真实、完整、规范，促进各职能部门加强管理和监督，为提高审计质量和审计效率营造相互协调，左右联动的审计环境。

（四）注重审计效能，整合审计资源，把好介入资格关。

官多兵少、人员老化、复合型专业技术人才奇缺已成为困扰基层，尤其是县级审计机关的突出问题，面对投资审计项目越来越多和逐步推行的全过程跟踪审计、预决算双审制度而日益增加的工作量，既为创新发展投资审计提供了机遇，也凸显审计力量严重不足。要化解这一矛盾，满足政府对投资审计的需求，满足社会对投资审计的期盼，必须争取当地政府的高度重视，借助社会力量，建立利用社会中介机构参与政府投资项目审计的工作机制，规范利用中介机构参与政府投资审计的资格条件、委托程序、审计行为和质量监督等，由审计机关严格把关。同时，将利用中介机构参与投资审计经费列入财政预算，从专项经费上予以保证，从而更好整合审计资源，创新审计机制，向社会要审计力量，促进审计效率和质量的提高，使审计工作更好地为经济建设，为经济发展服务。