浅谈凭证式国债发行中存在的问题

国债是以国家为主体筹集财政资金的一种有偿信用形式，其目的是利用举债的形式把社会上暂时闲置的资金集中到中央财政，用于弥补财政赤字、增加社会投资以及对国民经济进行宏观调控。凭证式国债目前已成为我国国债发行市场上的主要品种之一，由于它兼具了储蓄和国债二者的优势，自1994年首次发行以来，深受承销机构和个人投资者的青睐。但随着我国加入世贸和财税、金融体制改革的不断深入，凭证式国债在品种结构、发行管理方式等方面也存在一些问题，需要探讨改进。

1　凭证式国债发展的历史回顾

从1994年开始，财政预算出现赤字不再向中央银行贷款，财政筹集资金只能通过发行债券的形式解决。而在此之前发行的国债大多为实物形态的无记名国库券，不仅印刷、调运、保管、反假成本过高，而且不能满足城乡居民大量购买的需要，记账式国债也因当时债券市场的建设还在初级阶段，机构投资群体远未形成等因素，不能在财政筹资过程中承担主渠道作用，在此背景下，凭证式国债诞生了。

凭证式国债自1994年4月1日发行以来，经历了初创、调整、完善三个阶段。经过10年的探索与实践，我国已逐步理顺了凭证式国债的承销和管理机制，凭证式国债的发行机构由最初的几家银行发展到今天的几十家金融机构；管理方式由最初的中国人民银行根据承销机构的储蓄存款新增部分所占份额确定发行任务，发展到目前的组建凭证式国债承销团并签订全年承销协议的方式；凭证式国债的发行品种也由最初的只有三年期一种，发展到现在短、中、长期等多种，基本上满足了不同投资者的要求。

2　凭证式国债发行中存在的不足

凭证式国债从无到有，直至当前成为我国国债市场上的重要品种，这是一个较大的进步，是对国债市场的有力推动，也为国债二级市场的发展奠定了基础。但任何新生事物的起步和发展都必然地伴随着矛盾和问题。

2.1　凭证式国债结构不合理

2.1.1　期限结构不合理。在市场经济发达的国家，国债的短、中、长期结构比较合理，对于政府预算收支有着非常重要的意义。其中，短期国债可以用于经常性的财政支出和短期资金调剂，中长期国债可以弥补年度预算赤字，因此，发达国家国债的发行都有短、中、长期合理的搭配。而我国目前市场上的凭证式国债以二年、三年、五年的中期国债为主，短期国债（一年以下）和长期国债（十年以上）的比重过小。以2000年为例，一年期国债发行量仅占当年国债发行总量的4%；2001年国内首次发行十五年和二十年期长期国债，当年长期凭证式国债的发行量仅占国债发行总量8.19%，这种短期、长期国债比重过低的状况，不利于丰富国债期限结构，也难以满足投资者对国债持有期限多样化的需求

2.1.2　时间结构不合理。凭证式国债发行时间过于集中，缺乏均衡性，使国债发行规模在短时期内急剧膨胀，国家还本付息时间也过于集中，客观上不但影响了国债资金的有效使用，而且成为进一步扩大国债规模的障碍。同时，还会导致社会现金流量突变，使国债发行与投资者的闲置资金在时间、数量上不相适应，给金融机构的流动性管理带来冲击。

2.1.3　持有者结构不合理。我国凭证式国债持有者大多是个人投资者，个人持有的国债比例约为国债发行量的60%，大大高于西方国家，机构投资者相对缺乏，而且机构投资者无论从构成、分布和资源配置上都很薄弱，不便于国债集中托管进行交易。

2.2　凭证式国债利率机制不合理

在西方市场经济国家，国债利率和公债利率实际上已经成为短期利率和长期利率的基准利率之一，中央银行的利率政策要以它们来制定和调整。而我国尚未实现国债利率市场化化，凭证式国债的利率变动取决于银行存款利率，目前我国银行存款利率体制还是一种行政色彩较浓的利率体制，这种利率体制下凭证式国债的利率很难反映市场的实际需要。此外，我国凭证式国债和定期存款的利率结构也不合理，商业银行定期存款的风险高于国债，在流动性相似的情况下，国债利率将会低于存款利率。而我国凭证式国债的安全性比银行定期存款好，流动性不比银行存款逊色，收益率却比银行存款高，显然，这种国债利率结构欠合理。

2.3　还本付息方式单一

目前，我国凭证式国债采取的是一次性还本付息，对于大额长期投资凭证式国债者需要将所得收益用于补充生活或急需资金投入到生产中去时，因为在短时间内得不到按年或按一定期限的返息资金的补充，使得国债持有者不得不进行提前兑付或办理质压贷款，这在一定程度上影响了投资者购买凭证式国债的积极性。

2.4　凭证式国债流动性有待提高

尽管凭证式国债可以提前兑付，但也只能是一次性全额兑取，而且是只能在原购买网点办理，当持券人身在异地时，凭证式国债就无法变现。随着经济的发展，经济的流动性将日趋频繁，如果不尽快建立凭证式国债的流动市场，将对凭证式国债的发行产生不利的影响。

2.5　凭证式国债发行过程缺乏有效的监管手段

现在国债发行市场上仅仅依靠一些条例、制度、文件和领导讲话来加以约束，缺乏法律约束力，对出现的问题没有明确的处理手段和管理措施，尤其在承购包销方式发行国债时，管理难度更大，有些金融机构从业人员发售行为不规范，甚至出现“暗箱操作”现象，造成大量“人情国债”、“内部国债”的产生，严重侵害了普通投资者的合法权益，阻碍了正常销售。由于现有的国债发行主要是采取由各金融机构包销的方式，所以中央银行对国债的具体销售过程，很难直接介入和进行有效监督。

3　改进政策及建议

3.1　改善凭证式国债的期限结构

凭证式国债期限结构的缺陷，严重影响了国债投资者对金融资产期限多样化的需要。财政部应根据各种资金的需要，增设一年期以下、十年期以上的凭证式国债品种，同时设立常年发行网点、适时发行，使短、中、长各种期限的凭证式国债合理搭配，满足各种资金的投资需求，同时可以降低国债的发行成本。

3.2　调整凭证式国债持有者结构

为了改变凭证式国债主要由个人持有的现状，应尽快改变凭证式国债的发行办法，扩大凭证式国债应债资金来源，培育成熟的机构投资者，培养有理性的投资理念、熟练的投资技巧和独立的投资取向。机构投资者实行多种国债投资品种的组合，将促使国债流通市场结构的合理和稳定。有机构投资者的参与，能防范市场的大起大落，促进国债市场趋于成熟。机构投资者的成长和成熟，必将带来投资技术和技巧的不断提高与投资战略的多样化，并由此促进国债市场发生质的飞跃和量的拓展。

3.3　逐步实现凭证式国债利率市场化，完善国债利率机制

目前，凭证式国债利率设计的主要依据是银行储蓄存款利率，而较少考虑发行时的资金供给状况和商业银行的承销意愿，存在较浓的行政色彩。建议尽快引进凭证式国债竞标性招标式发行方式，理顺国债与存款利率结构，由市场决定国债的价格。随着利率市场化改革的深入，国债利率客观上将成为中国市场经济条件下的市场基准利率。

3.4　建立国债偿债基金制度

凭证式国债是一种储蓄类债券，在还本付息方式上应满足不同投资者的要求。不同期限的凭证式国债，采取不同的付息方式。对一年期以下的短期凭证式国债可采取一次性还本付息方式；对二年期以上的中长期国债可以采取按年付息或贴现发行。同时，随着我国每年偿债支出的增加，为避免出现债务危机，均衡债务负担，应建立偿债基金制度。

3.5　加快凭证式国债市场化培育，提高国债流动性

近几年，我国国债市场建设有了一定的发展，相继在一些中大城市建立了国债流通市场，开办国债交易业务。国债流通市场的建立和发展，不仅有利于国债的发行，而且促进了国债二级市场收益率的产生。但是，目前国债二级市场把占国债发行量60%以上的凭证式国债排除在外，这样极大的限制了凭证式国债的流动性。因此，当前应尽快建立凭证式国债二级市场，才能适应市场经济条件下财政政策运行与货币政策运作的要求，才能有利于国债投资资金的有序流动。

3.6　完善凭证式国债监督机制，加强发行市场管理

为保证凭证式国债市场的健康发展，防止发行、交易等方面出现违法、违纪问题，国家应出台国债发行、交易方面的法律、法规，财政部和人民银行应制定具体管理办法，用法律、法规规范国债市场秩序。