中印政府绩效审计环境比较

审计是一种社会行为，作为新兴的、注重对公营部门管理的经济性、效益性和效果性进行评价的政府绩效审计在世界范围内的大规模发展应该是20世纪70年代以后的事情，绩效审计的兴起与其所处的审计环境是息息相关的。所谓审计环境是指与审计有关的各种政治环境、经济环境、法律环境、科学技术环境等内外部因素的总和，它们构成了审计产生、存在与发展的空间。审计环境与审计的发展是相辅相成的，当审计能够适应其环境需要时，就能起到改善环境，促进经济发展和社会进步的作用；相反，则会起到阻碍作用，并失去自身存在的条件。因此，绩效审计环境是指能够对绩效审计产生、存在与发展起作用的各种内外部因素的总和。

中印两国同是发展中国家的大国，人口众多、地域辽阔，经济发展大致处于相同阶段。印度的基础设施建设远远落后于中国，然而，印度在诸如教育、科技，尤其计算机、信息技术等方面有优于我国的地方，在政府绩效审计的发展上也成熟于我国。加拿大前审计长埃尼斯M.戴伊。FCA在《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计》一文中，把中国排在有限绩效审计经验的国家，而把印度排在具有广泛绩效审计经验的国家。因此，在我国政府绩效审计越来越受到重视的今天，通过对中印政府绩效审计环境的比较，有利于我们了解在印度这样一个与中国国情相似的发展中大国是在怎样的环境中发展绩效审计，并形成了它一套行之有效的准则、制度，从而为我国政府绩效审计的发展提供参考和借鉴。

一、 政治环境

政府绩效审计的产生主要基于下述两个原因：*9，是政府公共支出的日益增加和公营企业的不断涌现，使得人们对政府部门的支出的效益越来越关注；第二，是民主意识的增强。因此，政治环境是影响政府绩效审计行为的最为重要的因素。政治环境的核心是政治制度。我国实行的是共产党领导下的多党合作的政治制度，各个民主党派通过各种方式积极参与国家管理。我国的各级政府代表国家执行权力，各级人民代表大会对政府的工作进行监督。目前的现状是，人大代表大多是由各级行政官员或曾经在行政机关任职的人员组成的，各级人大的监督力度不强，未能真正发挥权力制约的作用。这就决定了我国国家审计在一个较长时期内的主要任务仍然是，也只能是以财务审计和合法性审计为主。从而维护社会经济秩序，打击经济犯罪，有利于一定时期内我国经济的稳定健康发展，但因此也迟缓了我国政府绩效审计的发展。目前中国的绩效审计，只是在原有传统审计的基础上的拓展，是审计目标与范围根据社会环境作出的自我调整。

印度是东方殖民地国家中出现议会民主制度最早的国家。印度实际的*6行政机关是由总理和内阁部长组成的内阁。内阁成员也绝大部分是资产阶级和地主的代表。无疑，印度政府不过是资产阶级的办事机关。印度的民主是少数人的民主，在印度占绝大多数的穷人根本不可能选举代表自己利益的议员。从这点看，印度的政治体制与西方资本主义国家的政治体制相似，均代表少数阶级的利益。印度实行的联邦制体制和议会多党制的政治体制对缓解资产阶级各政党、各集团之间的矛盾，调节他们之间的关系，无疑起了重要作用。各党派在决策中是以“经济人”的面目出现的，即追求自身利益的*5化，这种*5化的利益在政治上就表现为在选举中当选或再次当选。执政党为了获得选民的支持，特别是多数富人选民从经济上的支持，就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。对于集国家大部分财产于一身的少数人而言，他们更关心自己的支出是否得到回报，从这方面来看，印度绩效审计较早产生并发展较快是有其社会需求的，即财富的所有者希望通过绩效审计对政府管理产生影响。因此，印度的绩效审计既有其内在的需求，又有政府外部的支持，内因外因的相互作用必然使其从兴起就能得到快速发展。

二、 经济环境

与政府绩效审计相关的经济环境主要是指与政府资金和行为有关的经济要素方面，如公共资金管理、政府对企业生产经营的管理、国有企业和金融业的状况等，以下主要从国有企业绩效审计方面进行比较。

印度实行以公营企业为主导的公私企业并存的混合经济体制，公营经济主要集中于投资较大、周转期较长、收益较少的基础工业、重工业、交通运输业、军火工业、公共设施、重要的金融机构等，它们对整个国家经济生活起着统治和支配的作用。印度作为发展中国家的大国，审计职业界面临的社会经济方方面面的问题，与中国审计职业界所面临的社会经济问题，有许多相近之处，主要集中在两点：一是由生产力水平不高所决定的社会经济不发达，并由此所导致的财务活动中违纪违规、经济犯罪等现象处于高发阶段；二是在国民经济中占主导地位的国有企业经济效益较差，进而影响到整个国民经济效益水平。

鉴于上述国情，在印度，财务审计仍为基本审计形态；但同时国家审计机关积极向绩效审计发展，在几乎所有政府审计领域内（涉及教育、就业、健康、营养、社会福利等方面），都实施了绩效审计。

根据1971年的印度主计审计长法，主计审计长有权对国家控股51%以上的国有企业进行审计，包括经营管理、工艺技术、经济效益等各方面。印度主计审计长公署每年会有选择地对某些国有企业（一般每年对5至6个大型企业）生产经营活动进行全面的检查和综合的绩效评价，检查和评价的内容有：投资决策、工程项目实施与管理、生产情况、设备能力利用率、劳动生产率、物料管理、内控制度和成本控制度、价格和财务状况等。审计过程中，对被审计单位的绩效审计，不仅有具体要求，而且规定有审计的具体内容和实施程序。

与印度相似，我国的国有经济也是关系国计民生的支柱产业或部门，但与印度相比，我国绩效审计还是相当薄弱的。目前，我国对国有企业的审计仍基本以真实性、合法性为目标和内容，只是在按照财务审计的要求和程序完成审计以后，多做了一些关于经济性、效益性等方面的评价，罗列了几个比较性的数字，真正的绩效审计的审计目标、审计方法和审计程序等要素均未体现明显。因此，印度处理财务审计与绩效审计关系方面的做法和实际工作中绩效审计的有效开展经验，值得我国借鉴。

三、 法律环境

国际经验表明，与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直接前提。无论是在哪一个国家，它总是依法而建立，依法而开展，而不能自发地产生和存在。在西方国家，有相关的法律对审计机关应该干什么和不能干什么规定得非常详细。

在印度，由财务审计向绩效审计发展，始于20世纪60年代，促进其发展的原因有二：一是《宪法》和《审计法》确立了主计审计长工作的独立性，使他有权审定这些变革；二是得到了立法机构——公共账目委员会

的积极支持。20世纪70年代，印度*6审计机关在审计内容、方法、质量方面采取一些新举措，改进了审计工作，突出了绩效审计的作用，从而使政府绩效审计得到长足发展。此外，印度主计审计长公署已出版了一系列有关政府绩效审计的审计标准，指导方针和手册。

我国虽然从1983 年成立之初就规定对国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又作了进一步的明确，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的许多问题无法遵循。因此，在我国开展政府绩效审计，需要尽快修改《审计法》及其实施条例，明确和强化绩效审计监督的法律地位，规定绩效审计的种类，增强审计机关绩效审计监督权的效率和效果，制定绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等。

四、 科学技术环境

印度是世界上的科技大国，一直重视教育与科技的发展，尤其在各类计算机软件开发方面已跻身于世界先进行列。印度作为世界*9大软件生产国，越来越多的政府部门和公营企业加大了对计算机系统的投资，广泛使用电子信息处理系统，使得计算机系统的审计已经十分必要。由于计算机应用的不断增多，将计算机用作审计工具变得非常现实，应用价格低廉的计算机技术开发通用软件和审计软件，以及计算机之间更好交流的潜力都有助于向审计人员提供计算机方面的支持。印度审计部门已经开始对被审计单位计算机系统进行审计，一是对系统开发生命周期的审计；二是对IT系统的绩效审计。

相对于印度而言，我国还处于计算机审计应用的初级阶段，各类应用还没有脱离原有的传统审计方法，在基层审计机关主要还是以手工方法为主。

政府绩效审计具有很强的技术性，从世界范围看，科学技术发达的国家，其绩效审计开展得较好。由于绩效审计主要是对经济活动的效益性进行审查评价，而对效益的评价指标众多，分析这些指标需要借助计算机分析处理，较多的运用主成分分析法、层次分析法等数据分析软件，这对审计人员的素质提出了一定的要求。目前，我国以账项为基础的审计科技含量和知识含量均较低，审计人员仍大量采用传统审计方法，信息化程度不高，计算机主要用来归集数据，财会软件、审计软件、管理软件运用很少，仍然是一个手工化程度较高的劳动密集型工作，这必然增加审计成本，导致审计效率不高，制约了绩效审计的开展。因此，我国的计算机审计亟待强化与晋级。

综上所述，要使我国的绩效审计得到长足发展，首先要建立我国绩效审计的法制体系。目前，我国实际工作中已经注重了绩效审计的立法，2003年审计署发布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，把“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”作为今后五年的主要任务，并明确强调要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计力量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。2005年通过的《审计法》修订征求意见稿第二十八条规定，审计机关对审计法规定的审计财政收支、财务收支进行审计监督时，应当关注经济效益、社会效益、环境效益情况。并且，审计署将根据审计法修订的主要内容，适时研究提出相关的配套措施，尽快组织修订起草《审计法实施条例》和《经济责任审计条例》以及相关审计准则。因此，政府对绩效审计的重视将会使我国政府绩效审计的法制建设指日可待。

其次，总结实际工作中的效益审计经验。如2005年广东省财政预算报告把所有的政府财政预算，结算的每一个项目，全部列出一个明细，这就使得财政预算公开、透明，把很多常年习惯的但是很不合理的弊端全部暴露出来，这对于提高财政资金的效益将起到巨大的推动作用。再如深圳是我国开展政府绩效审计较早的试点城市，涉及管理体制、运行机制、公共资源和财政资金管理等诸个方面。这些实际经验不断可以对进一步实施绩效审计提供指导，还是培训审计人员宝贵的资料来源。

最后，加大计算机辅助审计的力度，我国不管是财务审计还是效益审计，审计人员在运用计算机审计方面都比较薄弱，特别是绩效审计，由于更多的需要进行定性分析，对数据的提取及建模有一定要求，因此，加快计算机审计人才培训、提高计算机软件运用对我国绩效审计的发展有着极其重要的意义。