深化财政“上审下”的一点思考

根据我国现行财政管理体制和审计机关组织体系，财政审计包括本级预算执行审计（又称财政“同级审”）、下级政府预算执行和决算审计（又称财政“上审下”）以及其他财政收支审计。“同级审”是各级审计机关在本级政府首长的领导下，对本级预算执行情况实施的审计。“上审下”是审计机关对下级政府预算执行情况和决算的审计。“上审下”与“同级审”的不同之处在于：“上审下”的主体是上级审计机关，“同级审”的主体是同级审计机关；“上审下”的审计时限根据工作需要进行划定，可以跨年度审计，而“同级审”是对当年预算执行全过程的审计。财政“上审下”经过了二十多年的实践，其审计模式走入了一个套路，如何摆脱“老面孔”、“老一套”，转变工作思路，创新审计方法，适应现代公共财政管理体制及财税改革的要求，使财政“上审下”继续深入发展，从审计署到地方各级审计机关都在进行积极探索和有益尝试。

一、“上审下”的历史沿革

《审计法》颁布实施以前，我国财政审计实行的是单一的“上审下”制度，即上级审计机关只对下级政府财政收支进行审计，不对本级预算执行情况进行审计监督。但从审计实践来看，地方财政行为不规范和违纪问题往往与本级政府意志、政府行为、地方利益有关，只有对本级政府财政收支进行审计，才能全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题，进而从体制、制度和机制等方面提出意见建议。

《审计法》颁布实施后，财政审计开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度，审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和财政决算进行审计，还要对本级预算执行情况进行审计。这样就改变了以往单一的“上审下”制度，扩大了财政审计领域，增强了财政审计力度，形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。各级审计机关以“两个报告制度”（即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告、受政府委托向人大提出预算执行和其他财政收支情况审计工作报告）为中心，积极开展了对本级预算执行情况的审计和对下级政府财政预决算的审计。

二、“上审下”的发展现状

财政“上审下”经过二十多年的发展，多数地方已形成了“两年审一次，一次审两年”全覆盖无间断式的审计格局，但对于本级行政区划内所辖下级政府较多的审计机关来说，由于下级政府数量多，审计任务重，而财政审计力量严重不配比，这种审计格局已经越来越难以适应形势的变化。经济的高速发展，使财政税务部门业务总量和经济内容的复杂程度呈几何级数递增，靠一个财政处或一个财政科几个人的力量，要在短短的时间内，把一个地区两年的财政状况摸清摸透是不太现实的。审计人员像走马灯一样，一年跑六、七个地方，两年就轮完一遍实在不堪重负，审计效果也令人堪忧，要完成审计计划，审计质量就难以保证。一些县（区）特别是乡镇一级的“上审下”，几乎已经流于形式，抄几个报表数字交差。同时由于财政“同级审”的存在，审计内容和范围有所交叉，有一些界限不明确，也存在重复检查的问题。因此近些年，从审计署开始，财政“上审下”的形式有了改变，如2006年审计署开展的对5个省各类中央补助资金的全面审计。

三、深化“上审下”的途径

财政“上审下”应该走向何方，该如何摆脱十几年如一日的老面孔，寻求新的发展和变化，不仅审计署在探索，而且地方各级审计机关也在不断探索、不断创新。笔者认为，要改变财政“上审下”的形式，丰富“上审下”的内容，可从以下几方面进行尝试：

（一）在常规“上审下”中侧重财政专项资金审计内容。如侧重对农业专项资金、社保专项资金、教育专项资金、上级政府对下级政府转移支付性质资金以及重点建设资金、政府采购资金等财政专项资金的审计。由于这类资金审计与各业务处有重合，因此需要在同一审计机关内部整合资源，打破科室和专业审计界限，实行审计计划、方案、实施、报告、处理的“五个统一”，一次审计，两样成果，同时避免重复审计。

（二）在常规“上审下”中突出财政级次管理审计内容。如省厅近几年开展的对各设区市财政预决算级次管理审计。这一审计模式注重对整个政府性资金预决算级次管理情况进行审计，重点检查财税部门预决算级次管理的合规性、真实性、准确性，检查共享税和应上缴上级财政的各项行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等非税收入的征收、管理和解缴情况，揭示混淆入库级次、挤占上级收入等突出问题，重点检查主管部门乱开政策口子，违规减免应上缴上级财政管理的各项非税收入。实践证明，这一审计方式突出了对下级政府财政预算执行和财政决算全过程关键环节和内容的审计，对于维护财政预决算级次管理和分配秩序，关注政府财政资金的安全和使用效益，有效回避常规“上审下”的审计风险是一种有益尝试。

（三）将“上审下”与下级审计机关“同级审”相结合。“同级审”与“上审下”虽然存在着内容和级次等方面的差异不能相互代替，但可以通过整合上下级审计机关的审计资源，将二者结合起来充分发挥审计的整体优势。在开展“上审下”之前，先了解和掌握下级审计机关“同级审”的情况，找出二者的结合点，统筹规划、相互衔接，划定各自的重点范围。特别是对“同级审”摸得透而管不了，“上审下”管得了而摸不透的问题，作为审计重点，区别情况，各有侧重，达到上级与下级、质与量的结合，形成一个有机整体，既可减少“同级审”与“上审下”不必要的的重复审计，又能相互补充，提高审计工作质量和效率。

（四）将“上审下”与下级政府领导经济责任审计相结合。近年来，党政领导干部特别是县级以下党政干部经济责任审计有了较大发展，不管是县级、市级还是省级干部经济责任审计，由于是对一把手的审计，财政运行状况的审计是其核心内容，这就使实际操作中将二者相结合进行审计成为可能。特别对于经济责任审计任务繁重而审计力量又相对薄弱的市、县级审计机关，这是解决二者矛盾的有效途径。通过对本级财政资金运营情况的审计，以党政领导干部任期内财政收支活动为载体，以经济责任为重点，强化对重点领域、重点部门、重大投资项目、重点资金的审计，深入揭示深层次问题，充分发挥财政审计的整体效益，拓宽“上审下”成果的运用。