政府采购制度的若干问题研究

政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在规范政府采购行为的一系列规则和惯例。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，至今已有200多年历史。目前，政府采购制度被世界许多国家广泛采用，已经成为这些国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。在我国，上海率先于1995年运用政府采购方式加强财政支出管理以来，其他省市也纷纷试行政府采购。我国的政府采购制度已经从无到有，开始进入探索和实践的新阶段。

推行政府采购制度是为了适应市场经济新形式而进行的一项制度创新。这一制度的实施改变了过去重预算轻使用的倾向，引进市场机制参与财政支出管理，因而是一种特殊的市场行为。在推行政府采购制度的过程中，有许多重大问题需要加以研究解决。本文在总结上海及部分兄弟省市近几年来建立和完善政府采购制度情况的基础上，运用政府采购的一般理论，并借鉴国外政府采购制度的先进经验，着重分析政府采购制度的管理体制，采购模式的选择，采购机构的设立与定位，政府采购市场的培育，以及采购的监督机制等热点问题，力求在政府采购理论和组织管理上作深层次探索，为进一步完善我国政府采购制度提供理论和实践依据。

一、政府采购管理体制问题

我国目前政府采购管理体制主要有两种类型：一类是部门管理制，另一类是委员会制。比如，深圳和安徽采取了部门管理制，规定财政部门是政府采购的主管机构。财政部门作为政府采购的主管部门，一定程度上有利于对政府采购的管理，符合国务院机构改革关于一项行政事务宜由一个主管部门管理的精神，避免了多头管理。但是，各种矛盾和冲突集中在财政部门，不利于政府采购活动的开展，从而妨碍了政府采购制度的顺利推行。上海采取了委员会制，将有关部门吸纳到委员会，共同参与政府采购政策的制定，便于协调和化解部门之间的矛盾，这有利于政府采购制度的建立和推行。

加强对权力的约束与控制，是社会转型时期制度创新的重点。因此，推行政府采购制度的目的不仅仅在于提供一套完整的操作规范，而且还必须对权力的行使进行约束并辅之以有效的监督，完善内部机制和健全外部机制。政府采购的管理体制实行委员会制可能比较适合这个时期的法制发展的特点。此外，在建立政府采购制度的初期，实行委员会制也有利于协调各部门的矛盾和冲突，能有效地克服旧体制的弊端，从而有助于这项制度的确立。实行部门管理制则有利于政府的工作效率，降低政府运作成本。实行委员会则有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府运作成本。

无论采取哪种管理体制，都应将政府采购政策的制订与执行分开。管理机构与采购机构的分离以及采购机构与中介机构的分离，各自的权利义务的明确，彼此之间可以形成一种制约机制。从各地的情况来看，采购主管部门与采购政策的制定、采购计划的审批，而且还负责组织实施具体的采购活动。另一种情况是，成立政府采购机构的地方，政府采购主管部门与采购机构关系密切，相当于该部门的下设机构。这种现象的存在，对政府采购制度的推行有负面的影响，造成了一种不公平的利益分配机制，如果任其自由发展，政府采购制度可能失去原有生命力。这是我国推行政府采购制度中必须引起重视并应予妥善解决的问题。

当前，我国通过新的政府机构改革三定方案已经明确了由财政部预算司作为国家政府采购的综合管理部门，但并没有明确规定其他各部委与政府采购管理部门之间的关系。现实情况是：由财政部承担全国政府采购的管理和监督工作，大部分靠财政拨款执行的全国重大项目规划审批管理由国家发展计划委员会负责，政府采购领域的对外谈判，以及如何使我国有关政策与WTO《政府采购协议》和APEC的政府采购工作进程相衔接，由对外贸易经济合作部负责，而产业政策则由国家经济贸易委员会制定。在理顺政府采购管理体制上，既要明确管理部门的职责，又要体现效率优先，兼顾公平的原则。同时，应当更好地体现一项行政事务由一个行政部门管理的原则，建议在政府采购法的制定过程中，能够很好地考虑建立高效的政府采购管理体制的问题，明确机构职责和功能定位，使我国的政府采购活动真正建立在法律规范的基础上。

二、政府采购模式的选择问题

政府采购有集中采购、分散采购以及集中与分散相结合的采购模式。我国除广东省采取分散采购的模式外，各地政府采购制度都采取了集中与分散相结合的采购模式。

集中采购和分散采购各有利弊。*9，集中采购的优势在于可以形成合力，如果运用得当，不仅可以调节社会供求总量，促进产业，产品结构的优化，还可以增强政府对的调控能力。第二，集中采购具有规模效应，可以节约采购成本，有利于形成社会对采购活动的监督。集中采购实行分批采购，虽具有较强的时间性和计划性，但有时不利于行政机关开展政务的需要。分散采购用于小额采购和经常性采购，能够满足政府机构经济性活动的需要。第三，在建立政府采购制度的初期，以集中采购为主、分散采购为辅的采购模式，可能更有利于这项制度的确立和完善。集中采购能够获得*3惠的价格，从而节省开支，使财政性资金发挥*5的效用，而且由于事权的集中，有助于提高工作效率，节约采购成本。此外，在地域辽阔、法制基础薄弱的国家中，集中采购模式有利于形成有效的部门监督和社会监督机制，从而使政府采购制度步入良性的发展轨道。而实行分散采购模式不利于对政府采购活动的监督，使政府采购制度流于形式，难以建立起真正的政府采购制度。

从我国目前的实际情况看，宜实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，但集中采购应当控制在适当范围，否则，从事集中采购的机构就可能成为第二个机关事务管理局，不仅加大了政府的运作成本，亦与政府采购的宗旨不合。一般说来，以下几类采购可以适用集中采购：一是大宗物品的采购，即消耗量大的低值易耗品，如纸张等；二是单位价值较高的物品，如汽车村算机、空调、复印机等；三是一定采购限额以上的服务；四是一定限额以上的工程采购。

我国地区间经济发展极不平衡，国家在建立政府采购制度时应充分考虑我国各地的差异，对政府采购模式仅作原则性的规定，或者采用多种采购方式共存的局面，以便各地根据各自的情况，选择合适的采购模式。

三、政府采购机构的设立、定位及其与相关部门的关系问题

如前所述，各地基本采取了集中采购与分散采购相结合的模式，为实施集中采购，分别设立了专门的采购机构。例如，上海设立政府采购中心进行集中采购，深圳设立专门从事招标组织工作的政府采购机构，安徽则设立省级政府采购中心负责省级集中采购。但是，这些采购机构的地位和性质，存在较大的差异。

在建立政府采购制度过程中，对采购机构的定位是一个争议焦点。一种意见认为，采购机构与财政部门应当是代理关系，采购机构代理财政部门进行采购活动。而且，在实际操作中，采购机构与财政部门之间的代理关系，很可能转变成为行政隶属关系，从而违反了政府采购制度的初衷。

另一种意见认为，采购机构是政府授权的机构，是名副其实的独立法人，依法享有权利，承担义务，独立进行采购活动。采购机构以自己的名义与供应商签订合同；在供应商发生违约时，采购机构依法追究供应商的违约责任；采购机构发生违约时，依法向供应商承担违约责任。这样采购机构定位准确，与财政部门的关系清楚，各自的权利义务明确，有利于提高采购效益与效率。

但是，采购机构与使用单位之间的关系是各地建立政府采购制度中没有解决的问题。这主要表现在发生产品质量和售后服务问题时，使用单位能否直接向供应商提出退换产品或者直接要求供应商提供售后服务。我们认为，政府采购制度应当明确使用单位有权直接要求供应商退换产品、提供售后服务，以减少中间环节，降低成本，从而符合政府采购的效益与效率原则。此外，供应商与使用单位之间关系的明确，也使得采购机构与使用单位之间的权利义务趋于明朗化。实行政府采购制度后，由于政府采购的相关业务管理部门与专业划分明确的行业主管部门有部分交叉、重叠，这就使他们觉得管理权受到了削弱，影响了其管理职能。政府采购所涉及的行业管理部门的权限问题，其实，两者是从不同的角度、不同的职责范围、不同的管理要求和不同的管理方式履行各自法律法规所赋予的行政权力。

四、政府采购市场的培育问题

在实行政府采购制度中出现的种种问题及受到的种种牵制，很大程度上是由政府采购市场发育方面的因素造成的。培育政府采购市场要从市场的需求主体、市场的供给主体和市场中介三方面同时着手。

*9，从政府采购市场的需求主体看。目前我国政府部门内部都设有后勤服务机构，政府的物质需求由本部门后勤服务机构内部提供。虽然近年来我国已在逐步改革，实施机关服务实体与机关脱钩，但效果还没有完全体现出来。政府采购市场的需求主体仍然欠缺，仍然不完善。因此，在解决政府采购需求主体时，要从改革我国传统的政府部门内设服务机构着手，结合机构改革，继续加快推行相关服务实体与机关税钩，将这些机关服务实体推向市场。只有这样，市场化的政府采购需求主体才能形成并完善。

第二，从政府采购市场的供应主体看。目前能为政府部门提供产品、服务、工程的供应商，特别是国内的供应商，政府采购意识不强，对政府采购制度的规定、要求和程序不够了解。有些甚至还没有接触过招标投标。还有极个别的供应商仍然象过去一样，通过非竞争渠道获得采购合同。这些都反映出我国政府采购市场的供应主体不太成熟。因此，除了要靠供应商不断地参与政府采购活动来积累经验外，政府采购部门要加强宣传、培训，提高供应商对政府采购制度和法规的了解。另一方面，对供应商实行资格认证或准入管理也十分重要。这一工作应由中央统一进行，避免各地制定不同的准入标准以形成新的地方保护主义。

第三，从政府采购市场的中介组织看。我国的招标中介机构大都是以行业、部门划分业务范围，中介的公正还需要进一步的提高沛场化的服务意识也需要进一步加强。而且，目前相关的中介机构主要面向企业，能面向政府或者通晓政府采购法规政策的中介机构还很少。这是政府采购市场中介代理发育不充分的体现。因此，一方面要强化中介机构的市场意识，通过改革逐步规范中介机构与其主管部门的关系，打破部门和行业界限；另一方面要通过政府采购中介代理资格认定以及开展相关培训，使中介机构按政府采购的要求加强自身建设。

早在1993年底乌拉圭回合谈判结束后，即形成了WTO《政府采购协议》（以下简称《协议》），《协议》是WTO协定附录4中的四个单项贸易协议之一。已于1996年1月1日正式生效。根据《协议》的性质及其加入条件，一国在申请加入WTO的过程中可不必签署《协议》，应当先加入WTO，然后自行决定是否加入《协议》。但是，我国在申请加入WTO的谈判过程中，一些发达国家都极力希望我国签署《协议》。并将签署《协议》与其他加入WTO的强制性条件绑在一起，作为我国加入WTO的附加条件。欧盟表示，我国可先加入《协议》，并先享受协议的权利，后承担义务。亚太经合组织也要求包括中国在内的各成员国制定贸易投资自由化单边行动计划，对包括政府采购在内的十五个领域拟定出具体的自由化目标和措施。美国则把我国作为谈判加入《协议》的重点对象。

发达国家迫切希望我国加入《协议》的主要原因，是想进入我国数额巨大而且前景广阔的政府采购市场，并进一步占领我国的政府采购市场。一旦我国加入《协议》，缔约方便可名正言顺地进入我国的政府采购市场。从发展趋势看，我国对外开放政府采购市场是不可避免的，我国政府采购市场对外开放的实际时间可能会大大加快。同时，加入《协议》是我国融入国际经济社会的重要举措，既会使其他缔约方进入我国的政府采购市场，也可使我国政府采购的立法步伐，建立完善的政府采购配套制度，熟悉国际操作惯例，才能使我国的政府采购市场受法律保护，取得更大实效。