构建农村养老保险的财政制度安排

建立农村社会养老保险制度是适应农村市场经济发展需要，弥补市场失灵的必要选择。市场经济的推行在促使生产力水平和生产效率不断提高的同时，也会造成社会收入分配不均的问题，从而致使某些人变得很富有，而其他人却挨饿。一些具有稀少性而有价值的技能的人，根据供求规律，会得到高收入；而技能很少又没有特长的人会发现，他们的工资是很低的——可能低到无法生活的水平。政府在收入再分配上的重要作用，就是把高收入阶层的收入转移一部分给收入低的人群。〔1〕

农村中的老年人年老体弱，失去了劳动能力，对他们的养老问题，国家财政承担着不可推卸的职责。长期以来，我国农民的养老问题主要是以家庭养老为主，财政介入很少。随着社会经济的不断发展，这一传统模式难以为继。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。同时，自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，据1990年的人口普查资料显示，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的8.2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预测，到2022年，我国农村65岁以上老人的比例是14.0%～17.7%，届时，中国农村将进入一个老龄化的社会。同时，随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模也在不断加快和扩大，而迁移者大多数是青壮年，这使得农村老年人口的生活保障成为一个十分突出的问题。〔2〕财政必须进入此领域，充当补位的角色。

一、增加政府对农民养老保险的支出，让农民分享经济发展的成果

在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位，客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，以弥补市场机制在资源配置中的缺陷。而我国财政支农支出占财政支出的比重近年来却一直呈下降趋势。1995年～2003年分别为8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%、7.7%、7.2%和7.1%，1998年提高到10.7%，是由于国家发行债券所致。〔3〕1998年，国家发行1000亿元债券，用于与农业有关的资金350亿元，主要用于长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程、蓄洪区建设、移民建镇和水利枢纽工程等，直接用于农业的只有20亿元。农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅为后者的1/2至1/3，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。

同时，在财政支农份额逐年降低的情况下，国家财政来自农业的税收收入却大幅度增长。特别是实施分税制改革后，由于农业税、农林特产税被划归地方税种，激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性，从而造成农业各税收入的快速增长。在分税制改革后最初的5年间，国家财政支农支出仅增加了68%，而农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍。1993年，全国农业各种税为125.74亿元，1998年增加到398.8亿元，平均每年净增54.6亿元，2003年增加到871.8亿元。〔3〕

随着社会主义市场经济的发展，城镇的社会保障制度逐步从过去的“单位保障制”隐退，但与此同时，城市社会保障却得到了前所未有的发展。从城镇整体上讲，城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障。因此，在经济体制改革的过程中，城乡居民间社会保障的不公平状况不仅依然保持，而且有所加强。据统计，1990年，全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元，占总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的11%，而占总人口25%的城镇居民的社会保障费支出却占全国社会保障费的89%；城市人均413元，农村人均14元，相差将近30倍。〔2〕

目前，绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，中国农民仍以家庭自我保障为主，只有10%的农民参加了养老保险。这种状况使得农民不敢大量投入农业和教育，甚至违背计划生育政策固守“多子多福”陋习。部分地区人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重阻碍了贫困地区经济社会的发展和农民解决温饱、脱贫致富的步伐。

因此，仅仅是出于校正城乡之间分配不均等目的以及贯彻落实计划生育基本国策，也应该将建立养老保险制度的重点放在农村，通过增加对农民养老保险的支出而使政府投资向乡村倾斜。这也是国家贯彻“以人为本”思想，对农民的人文关怀的体现。

二、构建多层次农村养老保险的财政制度

农民社会养老保险是构建新型农村社会保障制度的重要内容，其基金的筹集应以个人为主、集体为辅、国家支持为原则。由于财力的限制以及为了避免大包大揽带来的低效率弊端，国家不可能承担过多的财政责任，但这并不意味着国家不承担任何财政责任。尤其是在农村社会养老保险发展初期，各级财政更应根据不同的对象给予不同程度的支持。财政在为参保农民提供资金扶持时，按照农民交费的标准进行补助，并坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则；在养老金领取时，实行“多交费，多受益”的原则，这有利于调动农民参保的积极性和自觉性。

1.农村社会救助由中央财政和地方财政共同负担

20世纪50年代，我国开始建立五保供养制度。1994年，国务院颁发《农村五保供养工作条例》，对农村村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养：无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力或无劳动能力和无生活来源，农村五保户的供养由中央和地方政府共同负担。

2004年，我国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。这是解除农民后顾之忧的重要措施，对控制农村人口增长、提高农民收入都有积极的推动作用，应在全国推行。

2.“纯农民”的养老保险由个人、集体、财政共担

从事农林牧渔业等农业生产，且长期居住在农村，户籍也在当地农村的农村居民即“纯农民”，他们只拥有土地使用权，占有的社会资源很少，由于不断扩大的城乡差别以及对农民不公平的分配关系，使得他们的经济地位很低，面临的风险也非常大。对他们的养老保险应由个人、集体和财政共同承担，财政的支持力度应该大一些。他们的基本养老保险费按规定的缴费基数和缴费比例缴纳，缴费基数可为当地上一年度农民纯收入，缴费比例合计为20%，个人缴费为8%，市（县）、区、乡镇财政和村集体经济组织承担12%.这些农民的基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合，当他们年老时可以启领基本养老金。基本养老金包括基础养老金和个人帐户养老金两部分。基础养老金以启领时当地上一年度农民月均纯收入为基数，按12%的比例计发；个人帐户养老金按启领时个人帐户累计储存额除以120计发。未按规定参保或中断缴费年限，按未按期参保或中断缴费年限，每满一年减发基础养老金计发比例中的2个百分点。如果参保年限累计不满15年的，市（县）、区、乡镇财政和村集体自养老金启领时，按年顺延缴拨财政和集体承担的资金，直到补足15年。在一些经济比较落后的地区，市（县）、区、乡镇财政和村集体资金有困难的，由省级财政给予补助；在特别贫困的地区，可由中央财政进行扶贫支持，以更好地体现社会保障的公平性。

3.农村中灵活就业者的养老保险应以个人为主

按照职业和占有资源的状况，农民（主要是农村劳动年龄人口）可大致分为以下几种类型：（1）农民企业家。根据*9次农业普查的标准，在现有2000多万个乡镇企业中，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业有139.72万个，其中规模以上企业（销售收入500万元以上的非国有企业）有88786个。如规模以上企业的企业家按每个企业3人计，其他企业按2人计，则拥有较多的资源使用权和享有较高收入的农民企业家约有近300万人。（2）个体工商户。根据*9次农业普查，农村个体工商户有2465.6万户，如按每户2人计，这部分经营者约5000万人。（3）外出打工人员。在扣除了乡镇企业中非农企业职工人数外的乡村劳动力中，有相当一部分是外出打工的劳动力。粗略估算，在本地区以外有较稳定就业机会的农村劳动力人数在5000万到1亿人之间。（4）非农乡镇企业职工。按*9次农业普查的标准，在农民企业家之外，1996年末，符合一定规范的非农乡镇企业的从业人员有5000多万人。（5）以农业为生的农村劳动力，即前面提到的“纯农民”。

我们将前面四种类型的人统称为“农村中灵活就业者”，他们占有的资源和经济收入较“纯农民”更多、更高，对他们的养老保险应以个人为主，集体和财政为辅，财政的支持力度可以小一些，政府支持的主要目的是激励大众参保。他们的基本养老保险缴费基数仍可为当地上一年度农民纯收入，缴费比例合计为20%，个人缴费为15%，市（县）、区、乡镇财政和村集体经济组织承担5%.农村中灵活就业者的基本养老金计发办法与纯农民的相类似，只是基础养老金以启领时当地上一年度农民月均纯收入为基数，按5%的比例计发。在一些经济比较落后的地区，市（县）、区、乡镇财政和村集体资金有困难的，由省级财政给予补助；在特别贫困的地区，可由中央财政进行扶贫支持。

4.完善个人账户

农民自己开设个人账户，并参与管理个人账户。坚持“信息共享、安全和低成本”的原则，由具有托管资格的银行保管个人养老金账户，并向参保人进行信息披露。个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。如纯农民参保、农村中灵活就业者参保等，可保证账户的可携带性，让参保农民能终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。

总之，要从中央到地方，担负起国家财政支持农村养老保障制度的重任。中央财政和省级财政共同担负农村社会救助制度资金，县乡财政和村集体负责农民基本养老金的资助部分，县乡镇财政和村集体资金有困难的，由省级财政给予补助，在特别贫困的地区，可由中央财政进行扶贫支持。同时，鼓励和吸引农民个人为自身养老投资。

参考文献：

〔1〕斯蒂格利茨。经济学[M].中国人民大学出版社，1997.

〔2〕陶　勇。二元经济结构下的中国农民社会保障制度透视[J].财经研究，2002，（11）。

〔3〕国家统计局。2004年中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2004.