转型期农村审计质量管理体系构建初探

基于审计转型和作风建设的现实背景，农村审计的外部环境和内在因素发生了较大变化，审计管理在外因推动和内在需求的双重作用下，理应充分利用审计转型发展的契机，整合审计资源，提升资源利用效能，构建先进的审计管理模式，优化审计流程，不断完善审计质量控制体系，实行审计质量责任追究制度，推进审计工作的法制化、规范化。科学的审计管理体系是审计系统内外因素互动的过程，不仅要求运行模式透明清晰，而且要时刻进行调整适应审计转型这一现实背景和审计本身作用丰富化这一特殊使命，所以必须要求审计主体、客体、计划、成果、成本等要素的相互协调运行发展。

一、农村审计质量管理体系不适应审计转型的原因

审计管理体系不健全、不科学是制约农村审计创新、可持续发展的瓶颈，也是我国审计与国际审计的差距。我国农村审计质量管理体系不适应审计转型的原因主要有以下几个方面：

(一)农村审计缺乏规范的审计法律、法规、准则体系　我国的审计组织体系按主体划分为政府审计、内部审计、民间审计；按照审计主体与被审计对象的关系分为内部审计与外部审计。农村审计只是人们按审计所处的地域来称谓的，是自发建立起来的，农村审计的性质至今尚未明确，对其归属也没有规定，因此没有一个权威机构对农村审计机构的设置、人员的合理配备提出统一的要求，也没有对农村审计人员专业知识的提高进行有计划地培训，更没有对开展农村审计工作进行规范化的指导与管理。目前在规范指导农村审计方面的法律、法规缺位，具体表现为在法律层次上没有专门的农村审计法律，而农村审计由于涉农资金多、部门广，除了传统的财政资金审计外，还包括专项资金审计、经济责任审计、绩效审计等，处理这些方面的问题缺乏法律依据。农村审计法律法规的空白形成农村审计工作多头领导或监督空白或审计工作不规范等系列问题。在农村审计工作过程中，各级审计主体要严格遵循农村审计准则，同时审计机关要有完善的质量控制制度，以保证审计准则的严格遵守。而目前没有规范的农村审计准则，审计人员也要结合政府审计准则和注册会计师审计准则的相关方面进行审计准备、审计实施、审计报告，后两者与农村审计在审计计划、审计内容、审计成果利用等方面存在很大差异。特别是农村税费改革后，农村审计的内容相应发生了变化，而现有的《农村审计条例》、《农民负担管理条例》部分条款已不适应审计工作需要，从而影响了审计整体功能的发挥。

(二)农村审计缺乏理念创新　农村审计的直接目的就是为了加强资金的管理，提高资金的使用效益、保证国家有关农业政策的全面落实，促进农业和农村经济的全面发展。但由于我国目前县域经济发展不平衡，财政经济困难，有的县市审计局正常的工资都难以保证，其他支出则更少，致使一些地方审计部门从上到下只将收缴和罚款作为审计目标。编制审计计划时，首先考虑能否有收缴，不管行业类别，审计重点内容只有税，因为只有审税才能收缴，收税和罚款成了审计目标。随着新农村建设的不断深入，新情况和新问题不断呈现，涉农资金投入的主体逐步多元化，投入方向和重点逐步转向关系农民切身利益和农村长远发展的领域，投入方式由粗放型向效益性发展，对农村审计提出了新的要求。而当前的审计理念上还比较狭隘，主要侧重于审计监督财政资金的真实合法性，没有很好地体现审计服务的职能，通过农村审计增强资金的使用效益，很好地将农村财政资金审计和效益审计做到有机契合。

(三)农村审计质量管理体系缺乏科学指导　主要体现在以下几个方面：一是审计计划制定不科学。审计计划管理是整个审计管理的*9道工序，当前的农村审计计划的制定还存在以下几个问题：前期调查研究、综合分析不够，造成审计目标不够明确具体，审计重点不够突出；审计计划安排缺乏长远性、科学性。审计对象的选择和项目的确定缺乏严格的程序和标准，审计对象监督缺位现象仍然大量存在；制定的审计计划比较散，缺少通盘考虑，审计资源得不到有效整合。审计时间安排不均衡，造成审计任务时紧时松；审计计划随意调整；审计计划与统计计划严重脱节，统计不能体现对审计计划执行情况进行反馈分析的作用。二是审计成本意识淡薄。农村审计资金涉及的部门多、行业复杂、资金流向广、项目多，遍布广大农村、农户。审计成本原本便较高，而审计人员审计成本意识淡薄，从而造成较大浪费；立项成本在制定审计方案时未充分考虑项目安排是否合理，没有突出重点或抓住要害，只考虑监督的可行性和可能性，未分析和考证监督的必要性，从而导致高投入、低产出。人力资本要么是审计力量投入过多，要么是审计力量投入过少。公共财政对三农的转移支付逐渐加大，农民得到的实惠之多是前所未有的，但要保证这些政策措施所需财政支出资金按照规定的要求到位，则离不开农村审计监督。所以审计人员必须整合审计资源，增强审计成本意识。三是审计方法落后。随着新农村建设涉农资金投入的不断增多，农村审计工作应日益得到重视，而实际上有些地方对农村审计工作并未给予足够的重视，没有专门的农村审计机构，农村审计工作开展起来比较艰难。另外，人员素质不高也是造成农村审计方法落后的一个主要原因。微观审计人员多，宏观审计人员少，文化素质参差不齐，影响了审计功能的发挥。农村审计工作的基本方法还是采用详细审计方法，抽样审计、内控测评、风险评估等审计方法运用得较少，信息化条件下进行多维分析的审计方法仅在少数地方运用。四是审计风险控制薄弱。当前农村审计机构对审计风险的控制不力，主要表现为：相当一部分审计机关和审计人员还没有充分认识到农村建设的审计风险问题；审计过程中对被审计单位风险的了解和评估不够重视，对被审计单位重大错报风险的评估及确立重要性水平的方法不够科学，不能正确理解其审计涵义在现实中的运用。

二、科学审计质量管理体系的构建

科学的审计质量管理体系要具备以下几个特征：一是质量性原则。合理保证审计目标的实现，确保审计质量的提高；同时必须与审计机构所在地方的社会经济状况相适应，与审计机关所审计的对象符合；与审计机关自身的实际情况相协调；这样的审计质量管理体系才能发挥作用。二是可操作性。体现管理理论在审计实务中的运用，结合系统论和控制论的相关要素融合在该体系中，时刻进行调整适应审计转型这一现实背景和审计本身作用丰富化特殊使命，在审计实践中是可行和现实的。三是创新性。随着涉农资金投入力度的加大，农村审计工作在取得显著成绩的同时所面J临的矛盾和困难也越来越多，所以在构建科学的审计质量管理体系时必须坚持创新性原则，积极引进先进的管理理念和现金的技术方法，解决当前越来越重的审计任务与审计资源相对有限的矛盾。四是动态性。要与时代发展合拍，与社会经济发展趋势相符，特别是要顺应国内、国际审计事业和农村审计工作的发展方向，吸收管理科学发展最前沿的成果，提高审计工作的效率和质量，对审计事业有明显的推动和促进作用，同时随着审计对象的不断变化自身也在不断调整，推陈出新。

(一)明确农村审计法律制度，协调农村审计规范制度冲突　农村市场经济走向成熟的标志是有完备的法律、法规和制度，因此，要尽快制定全国性的农村审计法律、法规。具体地说包括两个层次：在《审计法》中单独明确农村审计法律地位，在具体实施时由政府审计机关、地方政府和农村部门联合指导和控制；国务院制定全国性的《农村审计条例》实施细则，进一步明确农村审计的主体、对象、内容、程序处理等问题，作为地方农村审计工作开展和法规制定的依据。各级行政部门在制定有关农村审计条例时一定要严格依据上级相关法律法规的规定并结合本地区的实际情况，制定适合本地实际的农村经济组织审计制度，*5限度地赋予农村合作经济组织审计部门必要的职权，避免出现监管空白和多头监管情况。农村审计准则吸收外部审计准则成果，尽快制定与完善农村审计过程相配套的审计取证、报告、归档等审计准则制度，使农村审计工作者在审计过程中有章可循，减少审计工作中的主观判断，这些对于农村审计工作的规范化、标准化、规避审计风险起着很大的作用。进一步明确农村审计工作的定性问题，切实树立起农村经营管理部门在农村审计方面的权威性。

(二)创新审计理念　针对当前党中央、国务院、各级政府等涉农资金投入力度的加大，关注农村建设财政资金使用过程中的真实性、合法性应是农村审计机构一个永恒不变的主题。但审计部门也应抛弃“就财政资金审计论审计”的单一业务观，要跳出审计看经济，围绕经济搞审计，充分发挥审计部门行业联系面广、政策法规熟、信息层次高的优势，首先树立监督与服务并重，寓服务于监督之中的审计理念。审计机关应从促进经济社会发展和审计事业发展的高度出发，坚持以人为本、以服务为主、关注民生、服务百姓的民生审计工作理念。在履行监督职责的同时，为改革和经济服务，寓服务于监督之中。其次将绩效审计融入到财政审计的理念重，形成转型时期具有新农村特色的“绩效审计”；关注资金的真实性、合法性的同时，对被审计事项的经济性、效率性、效果性、环境性、公允适当性的“五E”问题不放过。通过循序渐进的创新审计品种和开发新审计领域，提高审计“构建和谐新农村”的执政能力。

(三)不断强化农村审计的规范化建设　一是重视审前调查和加强计划管理，提高审计资源效益。农村审计机关要重视审计调查的落实和审计方案的实施质量，首先每年各业务处室根据以前年度审计结果、审计资源的可利用程度、被审计对象后续审计的进展情况和风险评估水平确定审计方案；然后组织各业务处室之间、各业务处室和综合处室之间对审计方案进行多形式、多角度的点评，经讨论确定的审计项目以后，组织能力相当的审计团队集中一定时间进行调查走访，参考审计信息资源库进行审计项目进行论证，重点就审计时机是否成熟，有关法律法规是否适用，被审计单位是否具备审计条件，审计人员素质能力、审计技术方法、审计信息、审计经费等审计资源是否满足审计需要以及存在哪些审计风险进行详尽的论证，并将审计项目概况、论证过程及论证结果编制成规范格式的审计项目计划书；最后将计划书送至计划规划中心审核其计划本身的全面性、影响程度和未来的发展趋势、计划结果敏感度等，对审计项目进行排序，合理均衡分配审计资源。指导审计实施过程的审计项目计划书应充分体现一段时期里审计工作发展的理念、思路和重点，实现对具体审计业务工作的分类指导和控制，在整合审计资源上实现审计效能的*5化和审计成本的最小化。二是强化农村审计工作的规范化、制度化。根据审核过的审计项目方案下达审计通知书，要求被审计单位做好准备工作；审计过程要全面、客观、真实地审查和核实被审计单位的经济活动，审计记录和有关证明材料要有规范的文书格式。审计过程中通过提高审计效率节约审计成本，积极探索信息化条件下新的审计方式和方法，大力引进、吸收、使用和推广先进的审计思想与方法，提高农村审计机构技术装备水平。不断改进现有的审计技术方法，增加审计工作的技术含量，总结审计实践中形成的行之有效的技术、技巧、经验与方法等，以求在不增加或不大幅度增加人、财、物的投入情况下较大幅度地提高审计效率和效果。加强农村审计档案管理，做到审计取证完整、引用法规恰当、审计定性准确。注重吸取对审计实施阶段管理的经验，创造思维不断探索，建立审计日记制度以及现场监督制度。审计过程中要注意提高风险意识，建立完善审计工作分级负责制和过错责任追究制度。对审计人员在审计实施的不同环节中的过失行为和故意行为，设定具体的确认标准和惩罚措施，保证审计行为的客观公正。将审计项目质量控制纳入规范化、制度化的轨道。三是加强审计成果的利用，大力推行审计公开制度。通过对农村建设资金的审计，为地方政府宏观决策提供理论依据是审计工作的立足点。搞好综合分析，提炼审计成果就成了审计工作的重要环节，农村审计机构应当对农村审计中发现的违法违规问题和影响资金使用效益的问题，通过深入实际调查研究，对所掌握得审计资料进行分析，总结、剖析问题产生的深层次原因，从完善制度、健全机制、规范管理的角度提出意见建议，以便更好的发挥审计建设的作用。加大审计成果的宣传力度，向社会公布审计成果，大力引进社会监督和舆论监督的效果，扩大审计影响，提高审计成果的利用。为了提高审计成果的利用率，应推行审计结果公告制度。

树立科学的审计管理观要充分认识到科学的审计质量管理体系涵盖的内容非常广泛，并非一朝一夕就能建立、健全，需要不断实践、总结，不断创新才能加以完善，还需要全体审计工作人员提高自身素质，培养审计质量意识，充分认识到科学审计质量管理体系的重要意义。