如何加强税源管理的几点思考

近年来，随着我省经济得到快速发展，区域经济突飞猛进，规模经济不断壮大，为我省地方税收培植了丰厚的税收源泉。同时，经济结构和产业结构的变化，经济税源呈现出多元化、复杂化的特征，单凭传统的税收征管方式很难适应当前的税源管理。笔者从事多年的基层税收管理工作，就如何加强税源管理进行了一番思考，提出一些看法和观点供大家交流探讨。

一、当前税源管理存在的问题

问题一：税源管理机构职能“缺位”。在新一论征管改革中，随着征、管、查分离和计算机技术的广泛运用，税务专管员的职能发生了变化，由“管户”为主逐渐过渡到以“管事”为主，这在一定程度上防止了“人情税”和“关系税”，有利于税务系统的廉政建设，改革的方向是对的。但是，在一些地方也出现了“两少一多”现象：税收管理员下户调查研究的少了，对纳税人的经营情况、缴税情况及税收结构进行认真分析的少了，依靠纳税户自行申报来掌握税源、指导征收的多了。如申报不实，出了偷漏税问题则由稽查部门去处理。这样一来，在税源的管理上便出现了“空档”，管事与管户在相当程度上脱了节。由于征、管、查之间始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能存在“缺位”现象。办税大厅征收人员不再下户，就表征税，被动接受纳税人的申报资料，并不能主动收集纳税人的生产经营和税源变动情况；基层分局（所）的税收管理员对税源控管乏力，由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理，对辖区内的税源底数不清，户籍不明，造成大户管不细、小户漏管多，“疏于管理、责任淡化"的问题凸现。

问题二：税源管理手段相对滞后。在当前税源管理过程中，单一地以实现税收的多少将纳税人划分为重点税源和非重点税源，工作重心侧重于重点税源的管理，在一定程度上忽视了非重点户、非重点税源、某些行业、某些区域及工作环节的管理，造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机。传统的税源管理手段相继取消而丧失，而新的信息管理手段又未到位，基层税务干部普遍感到茫然和无所适从。有的被动地等待信息化建设的发展，寄希望于省局为他们提供“一步到位”的办法和手段。虽然近些年加大了信息化的建设，实现了征管业务流程微机管理，但目前税源管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的状况不能运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测。此外，还建立没有完全意义上的税源监控网络和管理监控机制，纳税人生产经营信息传递渠道单一、滞后。

问题三：部门协调配合不得力。从外部来看，涉及税源管理最紧密的工商、国税、银行、质监、土管、城建、地税等部门之间的协作配合还没有真正建立起来，不能进行有效的信息传递，更谈不上信息高度共享。从内部来看，征、管、查三部门、机关科（股）室之间、上级局与下级局之间在强化税源管理方面还存在工作脱节，协调配合不畅，没有形成各部门齐抓共管、密切配合、协调一致的良性税源管理机制，适应现代税源管理的监控体系还没有建立起来。

问题四：税源管理力量有待进一步加强。在税源管理过程中，困扰基层的一个主要问题就是征管力量不足，城乡税源管理人力资源分配不合理，存在基层税源少、人员多，而城区或重点税源单位税收任务重、人员少；机关管理人员多、一线税源管理人员少等不合理现象。基层税源管理人员应付事务性工作繁重，很难集中精力开展税源控管，以致对纳税人的信息掌握不全。同时存在部分地区税收管理员制度落实不到位，税收管理员日常工作存在任务不明、目标不清、考核不到位的问题。税收管理员业务水平参次不齐，适应现代税收征管的工作能力和税收执法水平不高，工作缺乏主动，不能很好地履行工作职责。

问题五：经济出现多元化，增加了税源管理的难度。随着我国市场经济的发展和知识经济与网络时代的来临，我国经济与世界经济深度接轨，各种所有制形式的经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，长期并存，使纳税主体呈现多元化；混合经济、网上交易、资产重组等加剧，使征税对象呈现多元化；经济主体经营活动的多样性，使其收入来源也呈多元化，增加了纳税环节确认难度，税源监管的复杂性与日俱增。而税务机关对这些变化的应对措施相对滞后，使税源管理工作陷于被动。

二、加强税源管理的建议

今年，省局把税源管理作为三大重点工作之一，提得高度可见，重要性之强。要全面提高税源控管水平，必须改变传统的监控思维模式，树立科学化、精细化、规范化的管理理念，充分利用信息技术，通过人机结合强化对税源的管理和监控。

（一）理顺关系，明确职责，全面建立税源管理体系。

按照加强管理、讲求效率和有利于服务的原则，科学设置基层税源管理机构，合理调整征管职能，实现税源管理的科学化、精细化、规范化。按照以事定岗、以岗定责、权责统一的原则，建立统一、规范的岗责标准体系，进一步明确征、管、查三部门的职责分工，避免各环节、岗位之间职责交叉或缺位，三部门应加强业务衔接，既要分工，又要协作；既要制约，又要协调，凝集征、管、查合力，实现三者的有机结合，提高税源管理的整体效能。搞好征管信息系统前、后台的业务整合与衔接，加强协调配合，做到分工不分家，防止推诿扯皮、效率低下等问题的发生，保证征管业务流程衔接紧密、运转高效。县（区）局管理股应为专门的税源管理部门，主要负责税源的收集、汇总、分析，监督指导基层分局（所）加强税源管理；稽查局、办税服务厅作为税源监控的辅助管理部门，主要负责纳税人的税源采集及税收征管相关情况的反馈工作。基层分局（所）为税源管理的主力军，经常深入到纳税单位进行税源调查分析，监控掌握纳税人的生产经营、税源变化情况，掌握一些非常规性的税源变化情况，特别要加强对改制企业、有偷税嫌疑的企业、漏征漏管户、新办户、停（歇）业户、注销户、非正常户等纳税人的监控工作，减少税收死角。定期、不定期地组织税收管理员，对某一地区、某一行业的税源进行专项检查、调查、预测、分析和控管，将税源监控置于征管之中，在征管中寻找税源、监控税源。进一步健全和完善征管、税政、法制、发票、计财、信息中心、监查审计等部门之间的协调运行机制，充分发挥各职能部门的专业特长和职能功效，积极为基层部门强化税源管理提供指导、帮助和监督，多渠道多领域地实现税源的精细化、规范化管理，全方位地构建税源管理体系。

（二）以人为本，注重实效，把税收管理员制度落到实处。

1、科学配置人力资源，充实税收管理员队伍。县（区）级局、基层分局要综合考虑所管辖的税源数量、税源结构、税源地域分布、税源发展趋势、基层人员数量与素质等因素，按照税源管理的需要，结合起征点提高，农村税源向城镇转移和集中的特点，重新整合优化税收管理员队伍，科学合理配置人力资源，优先保证对大企业、纳税信用等级较低企业以及城区等重点税源户的监管需要，并引入风险管理机制，将管理重点放在税源流失风险较大的环节和领域，以实现管理效益的*5化。加强税收管理员的培训，按照“干什么、学什么，缺什么、补什么”的原则，结合岗位的专业特点和管理的难易程度，有针对性地加强税收管理员知识更新和技能培训，切实提高税收管理员的综合素质和业务能力。

2、建立健全岗责体系，明确税收管理员职责。积极探索税收管理员能级管理激励机制，根据工作难易程度和税收管理员的能力差异分配任务，做到以能定级，按级定岗，以岗定责，严格考核，奖惩分明，充分调动和发挥税收管理员工作积极性。建立健全税收管理员岗责体系，按照税收管理员工作岗位的不同，规范工作流程，明确职能定位和工作重点，减少日常的应付性事务工作，确保税收管理员有时间、有精力从事税源管理工作。实行税收管理员工作底稿制度，规范税收管理员的执法行为，形成执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环机制。

3、建立税收管理员工作平台，提高工作效率。积极利用信息技术辅助税收管理员开展工作，要在征管业务核心软件基础上拓展功能，研究开发税收管理员工作平台。通过工作平台规范和固化税收管理员的工作任务，按照工作流事项，自动分配任务，自动提示完成状态，变人找事为事找人，方便管理员查询各项涉税信息。围绕管理员工作重点，通过分析、预警、监控、评估、筛选、异常信息处理、台帐、工作总结等功能模块，解决管理员“管什么”、“怎么管”、“管没管”的问题，提高税收管理员工作的实效性和针对性，有效地加强税源管理，提高税收征管的质量和效率。

（三）创新手段，改进方法，实现税源精细化管理。

1、加强户籍管理，夯实税源基础。基层分局（所）要分区域、分经济类型、分行业、分类别、分户建立纳税人户籍档案。健全房屋、土地、车辆等信息数据库。充分运用税收信息化的手段，加强户籍管理，做到实有户数与系统机内户数一致。加强对纳税人开业、变更、停（复）业、注销、非正常户以及外出经营报验登记等日常管理，定期组织开展户籍管理情况的专项清理工作，减少漏征漏管户。

2、坚持属地原则，实施分类管理。实行分类组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。根据纳税人规模、行业、企业存续时间、经营特点和信用等级等实行税源分类管理。重点抓好五项工作：一是抓好重点地区、重点行业、重点企业、重点项目、重点税种等“五个重点”，建立健全重点税源管理和跟踪监控制度；二是抓好房地产业、建筑业税收征管。尤其是这两行业中的所得税和土地增值税征管难度大、漏洞多，要进一步认真研究，全面落实房地产税收一体化；三是抓好个体经营大户的征收管理，采取有效措施，规范个体经营大户的征管，使其生产经营的实际税负接近申报征收入库的税款，减少税收流失；四是抓好娱乐业、饮食业等高利润行业的挖潜增收。五是抓好不同纳税信用等级纳税人的管理与服务。

3、加强源头控制、税收分析和纳税评估。一是要做到源头控制与税收分析相结合。源头控制就是通过调查研究了解和掌握纳税人实现的税款数量，以及各税种收入的潜在分布情况，以便征收过程中心中有数，防止税源流失。税收分析主要是对税收收入的来源和结构进行研究分析，从中了解经济发展状况和纳税人的生产经营情况，以便调整税收工作部署和征管重点。事前源头控制和事后税收分析，两者都很重要，都是税源管理的有效方法。但在实践中，一些单位往往重视一头而忽视了另一头，两者未有机结合起来。有的甚至两者都未给予足够的重视，收税凭经验，既不作税源调查也不作事后分析，收税收到多少算多少，收到哪里算哪里，只要完成任务就行。这种做法难免带来有税未收足或收“过头税”的问题。要实现源头控制和税收分析的a1结合，要求每个税收管理员都要做到眼勤、腿勤、手勤，认真负责，不坐等纳税申报等资料，把室内静态分析与深入纳税户实施税源跟踪或动态管理紧密结合起来，积极主动地掌握税源情况，并善于从调查分析中发现问题，采取有针对性的措施。二是要扎实推进纳税评估。积极探索建立纳税评估管理平台，运用指标分析、模型分析等各种行之有效的方法，对纳税人纳税申报的真实性、准确性进行分析评估。在评估工作中，注重综合评估与分税种评估的有机结合，充分发挥人的主观能动性，注重人机结合。三是建立税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查之间的互动机制。形成税收分析指导纳税评估，纳税评估用于税源管理和税款征收，并为税务稽查提供案源，税务检查与稽查又促进分析与评估，促进完善税收政策、改进税收征管的工作机制。

4、加强发票管理，强化“以票控税”。大力推进“逐笔开具发票，奖励索取发票，方便查询辨伪，推行税控器具”的发票管理机制创新，实行消费者监督、税控器具电子监督、税务监督多管齐下，促使纳税人依法开具、使用发票，促进地税机关“以票控税”，强化税源监控。要抓住发票管理的关键环节，改进和完善发票“验旧售新”工作。积极稳妥地推广应用税控器具，要将税控器具记录的开票数据与纳税申报数据进行比对，严格按规定征税，真正发挥税控器具控税作用。

5、充分利用现代信息技术，加强税源管理。按照“功能齐全、监控有力”的原则，进一步扩大征管业务软件的涵盖范围，研究开发统一的计算机软件进行监控管理，将管理的触角伸向城乡各个角落，覆盖整个税源分布点和所有纳税户；进一步拓宽与政府相关职能部门之间的信息交换，形成信息联网；积极推行多元化电子申报、网络申报，建成一个“集中管理、相互依托、数据规范、信息共享”的税务综合信息库，并使之成为信息处理中心和税源监控中心。同时，以综合征管软件应用为载体向深度发展，积极开发一些辅助程序，提高数据综合利用率，迅速、准确地进行税收经济指标和企业财务指标的分析，满足监控、分析和决策的需要。充分利用征管业务信息省级集中优势，运用数据仓库，对各级税源数据逐级分析与查询，实现对征管工作质量与效率考核评价的程序化和自动化，确保税源管理各项目标的实现。

（四）加强稽查，整顿秩序，营造公平竞争的税收环境。

一是以日常检查为重点，堵塞征管漏洞。建立完善日常检查管理办法，规范日常检查工作程序，提高日常检查的效能。处理好日常检查与稽查两者之间的关系，把日常检查作为纳税评估与稽查之间的桥梁和纽带，构建一种以纳税评估为基础，以日常检查为纽带，以稽查为总闸的良性互动机制；二是加大稽查打击力度，整顿税收秩序。树立“重点稽查”的意识，对一些税收秩序比较混乱、征管基础比较薄弱的地区与行业，有针对性地开展专项税收治理，加大对涉税违法行为的查处和打击力度，力争做到检查一个行业规范一个行业的税收秩序；三是积极开展涉税违法案件的分析、解剖和宣传曝光工作。对查处的案件特别是典型案件要进行分析解剖，研究发案规律、作案特点和手段，及时发现税收政策和管理上的漏洞，提出打击、防范和堵塞漏洞的措施，并选择典型案件进行曝光宣传。

（五）加强协作，多头并进，建立和完善各级协税护税网络。

一方面要逐步实现与政府有关职能部门的计算机联网，建立与工商、国税、银行、质监、土管、城建等有关职能部门之间的信息交换机制，实现涉税信息资源高度共享，拓宽税源信息的来源渠道；另一方面基层地税机关根据零散税收税额小、户数多、征收难度大的特点，通过社会综合治税、委托代征等方式，积极争取当地政府的支持配合，密切部门协作，建立、完善各级协税护税网络。特别是要加强对车辆、房屋租赁、房地产开发、个人所得税等征管薄弱环节税源信息的实时交换工作，充分发挥协税护税网络对地方税收的控管作用，强化税收源泉管理。