地震类突发事件中公共财政应急机制分析

引言

在各类自然灾害中，破坏性地震发生的频率虽不算很高， 但累计造成的损失是巨大的。特殊的地理位置决定了我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。我国的自然灾害主要呈现以下几个基本特点：灾害种类多； 频度高； 区域性、季节性强； 灾害损失严重等。其中最为常见的灾害主要有5种： 洪涝、干旱、地震、台风、滑坡泥石流等。地震是自然灾害危害最严重的灾害之一，一次强烈地震造成的物质损失可达到数亿元。而我国又是地震灾害频发的国家， 因地震造成的人员伤亡居世界之首[ 1 ] .

自然灾害系统是一个复杂的系统，是自然与社会相互作用的结果， 具有很强的周期性和不确定性。在现有的科技水平下， 我们还无法规避自然灾害的发生， 但是我们可以依据对自然灾害类突发事件发生、发展、衍生及其影响的自身规律，以及对救助主体自身的运作规律的研究，来制定相应的应急机制加以预防和应对。本文通过对我国地震应急机制及财政应对地震灾害的现状分析，最终建立了地震类突发事件的公共财政应急机制。目前对地震类突发事件的研究主要集中在以下5个方面： ①地震应急预案的研究[ 2 ] ； ②地震灾害特点及减灾对策研究[ 3 - 5 ] ； ③地震灾害损失评估研究[ 6 - 7 ] ； ④地震个例研究[ 8 ] ； ⑤国外地震应急管理对我国的启示[ 9 - 10 ] .可以看出，目前还没有从财政角度分析其应急机制的， 本文主要以地震为例探讨公共财政的应急机制。

1　当前我国地震应急组织体系简介

我国的地震应急领导机构分为平时应急准备和震后应急反应两类[ 11 ] .平时应急准备领导机构通常称为防震减灾领导小组或者防震减灾联席会议， 属于地震应急协调机构， 为常设机构； 而震后应急反应领导机构通常称为抗震救灾指挥部，是一种决策指挥机构，为临时性地震应急机构，但在平时已经成立， 震后根据启动条件启动运作。我国的地震应急工作组织体系由地震应急管理职能部门、应急抢险救援部门和应急领导指挥机构组成。

各级财政部门作为地震应急过程中资金的主要支持性部门，发挥着重要的作用， 位列于地震应急抢险救援部门的行列。财政对地震类突发事件的支持分别遵循分级响应和属地原则。

2　我国公共财政应对地震类突发事件分析

2．1　地震类突发事件中公共财政支持的必要性

由于地震灾害的难以预测性、突发性、复杂性以及造成损失的严重性等特点，一旦发生就会给社会经济、人民生活带来灾难性后果。因此，客观上要求社会具有应付此类灾难事故的能力。

财政作为地震应急工作组织体系中的应急抢险救灾部门，对地震应急的支持是贯穿始终的， 无论是震前的应急准备、震时的应急反应以及震后的恢复重建， 都离不开各级财政的支持。

（1） 对平时地震应急准备的支持

破坏性地震发生的频率虽小，但造成的危害极大。地震应急准备的目的是降低承灾体的脆弱性， 提高其恢复能力， 尽可能地减少灾害造成的人员伤亡和财产损失， 为灾害的应急反应做出充分的准备。应急准备主要包括以下工作：编制地震应急预案； 建立地震应急指挥技术系统； 地震应急队伍建设； 储备地震应急物资； 地震应急培训和演练； 地震应急宣传以及对地震应急的行政监督检查等。以上所有这些工作的开展，都需要投入大量的财政资金予以支持。

（2） 对震时应急反应的支持

震时财政资金支持的主要目的是保证灾区人民衣、食、住、行等生活品的基本需要。2002年7月， 民政部、财政部制定了中央救灾资金的补助标准。随着灾害过程的发生、发展、稳定和结束，中央政府在不同时段将向地方政府下拨救灾资金，按照拨付时段的先后次序，中央救灾资金主要分为三大类： 救灾应急资金、灾区民房恢复重建补助资金、春荒冬令灾民生活救济补助资金[ 12 ] .总之，各级财政部门在协助灾区恢复正常的生产生活方面扮演着重要的角色。

（3） 对震后恢复重建的支持

震后恢复重建是一个长期的过程，财政资金的投入也是陆续进行的。一般情况下， 救灾应急资金在灾害发生后3 d内下拨， 恢复重建资金在收到报告后10～15 d下拨， 在恢复重建期内， 各级财政部门要适时监督预算资金的使用情况。

2.2　我国财政应对地震类灾害的流程分析

地震类灾害事件发生后，作为救灾主体的政府部门必须迅速组织资源实施救助。本文主要从财政提供资金支持方面进行分析， 目前我们国家的救灾资金是由民政部门和财政部门共同管理的。下面对地震类突发事件发生后的灾害信息传递流程、财政救灾资金的申请流程、财政救灾资金的划拨流程以及灾后财政资金的监督检查与清理回收进行分析[ 13 ] .

（1） 地震灾害信息传递流程

民政部门要进行灾情上报工作，首先要搜集所需要的信息。中国地震局虽有一套灾情信息搜集系统， 但由于专业不同， 对灾害信息的收集、分析、处理方式也就不同， 因此在救灾款申领过程中， 财政部门主要以民政部门提供的灾情信息为主，地震局提供的灾情仅作参考。按照“逐级上报”的原则， 地震类灾害的信息传递流程可用图1表示。

（2） 财政救灾资金的申请流程

地震类灾害的救灾资金主要包括用于解决灾民的吃饭、喝水、衣被、取暖、医药、临时住房等基本生活品；灾区民房恢复重建资金； 对因灾死亡人员的慰问金等。我国救灾款项只能由省、自治区、直辖市人民政府向国务院申请， 而且相应的信息来源主要依靠民政部门的灾情统计信息。在救灾款项申领上报的过程中，由民政部门与同级财政共同会商决定申请救灾款的数额， 依据逐级上报原则， 层层会商后报上级主管部门批准。

（3） 财政救灾资金的划拨流程

在国务院同意下拨救灾款项时，具体事宜由民政部和财政部负责。首先由民政部的一个主管处和财政部的主管处同意后， 再分头上报司里，两司经协商（有时需反复协商） ， 达成初步一致意见后， 上交两部审核， 两部审批同意后， 再返回两部的两个处， 按程序逐层会商后发文下拨。现行的拨款流程一般是：由民政部、财政部向省级政府及民政厅、财政厅发函通知； 省级政府拿到这笔款项后， 由省财政厅和民政厅会商，将其分发到各个市县； 由市县政府相应的财政和民政主管部门将其发至各个乡镇；最后乡镇将其分发到村， 直至将救济款用到灾民身上或发到灾民手中。救灾资金的划拨是各级民政与同级财政层层会商， 由财政部门划拨至民政部门救灾资金专户， 最终由民政部门统一逐级发放的。

（4） 灾后财政资金的监督检查与清理回收

各级财政部门的职责之一便是对救灾资金的灾后使用情况进行监督检查，清理回收救灾资金的余款。监督检查救灾资金的目的是提高救灾资金的使用效益， 避免挤占、挪用、不及时转拨、分配不公、地方滞留救灾资金等问题的出现。2003年云南大姚地震中出现的挤占挪用救灾资金就是一个很好的例证。因此必须加强救灾资金的监督检查， 及时对灾后余款进行清理回收。

2．3　当前财政应对地震类灾害事件中存在的问题

处在转型期中的我国财政体制，尚未形成有效的应对突发事件的财政运行机制， 赵要军、陈安等在“突发事件应急管理中公共财政应急机制探讨”一文中分析了当前财政应急中普遍存在的问题[ 14 ] .除了所提到的问题外， 在地震类事件突发的情况下， 财政在应对中还存在以下主要问题。

（1） 地震救灾款申报中的问题

我国地震救灾款由民政部门和财政部门会商后向上级部门申报，这就导致地方民政、财政存在合谋套利的可能， 如轻灾重报， 无灾有报等。

（2） 地震救灾款的接收、分配过程中的问题

目前我国的救灾物资主要由财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收， 缺乏统一的汇集管理。救灾款的分配没有统一的分配标准， 随意性较大。分配过程中还存在以权谋私等不法行为。

（3） 地震救灾款的拨付、使用方面的问题

救灾款的拨付不及时，应当兑付灾民的恢复重建资金不足额。主要存在大量挤占挪用救灾资金、随意调整资金的使用用途、少数干部贪污、随意挪用恢复重建资金等。

（4） 地震救灾资金管理方面的法律法规不健全

我国地震类突发事件救灾资金方面的法律法规还不健全，如没有对下拨资金在各恢复重建项目中的划分原则做出明确规定， 致使地方政府重基础项目恢复， 轻普通民房的重建； 虽然对中央特大救灾资金多长时间内下拨灾民手中有了明确规定，但没有对地方政府财政专户的一般自然灾害救助资金下拨做出明文规定， 致使地方政府的救助资金长期滞留财政、民政部门。

3　地震类突发事件公共财政应急机制的建立

依据地震类突发事件发生、发展、衍生、演化等规律，结合财政自身运作规律， 完善的地震类突发事件公共财政应急机制应包括常态运行机制和非常态运行机制， 其中常态运行机制包括：公共财政日常运行机制和公共财政震前预警防范机制，非常态运行机制包括： 公共财政震时响应机制和公共财政震后恢复重建机制， 还有贯穿常态运行机制与非常态运行机制始终的公共财政监督检查机制[ 15 ] .地震类突发事件发生与否往往是不可预知的， 因此， 财政应急机制理应是常备不懈的， 各应急机制间应是一个循环往复的闭合圆环（图2） .

3．1　公共财政日常运行机制

地震类突发事件中公共财政的日常运行机制主要完成事前的应急准备工作，为有效应对突发性灾难事件提供保障。在目前情况下， 公共财政日常运行机制应着力完善以下工作。

（1） 财政系统内部成立灾难应急指挥体系

当地震类灾害发生时，发挥信息沟通、组织协调、以及财政资金的统一调配工作。由于目前我国的管理体制还存在分部门、分领域等分散管理的弊端， 因此， 成立统一的财政应急体系是有效应对灾难性事件重要的物质保证。

（2） 完善预备费的管理

目前我国预备费的提取数额与国外相比明显偏低，有必要提高预备费的提留比例， 同时进行预算制度改革， 把预备费和年度预算分开管理。建议设立专门的应对灾难性事件的专款专用账户，并设立明细科目。当灾难性事件发生时可迅速从该账户中支取资金予以应对。

（3）明确中央和地方财政救灾资金的承担比例

依据分级响应原则，不同级别的突发事件响应主体是不同的， 如重、特大灾难性事件， 一般应由国务院和灾区所在省人民政府共同应对处理，在财政救灾资金承担比例事先规定不明确的情况下， 就容易造成“风险大锅饭”，尽而延误突发事件的处理。日本的《灾害救助法》为我们提供了很好的借鉴， 该法明确规定了财政资金应对灾害事件的提留比例以及各级政府应承担的数额[ 12 ] .

（4）健全财政监督职能财政监督职能在财政资金的申领使用过程中起着重要的作用。灾难性事件发生后，民政部门与地方政府会商申领财政资金过程中存在着夸大灾情、为己套利的可能， 在财政资金的使用过程中则存在截留、挪用等不法行为。因此， 健全财政监督职能是合理使用资金的重要保障。

312　公共财政震前预警防范机制

震前预警防范是震时响应的前奏，做好震前预警准备工作是有效减缓公众情绪及减少损失的关键， 因此震前预警机制就显得尤为重要。财政系统不仅要与民政系统间建立信息共享机制， 还要与地震预测、监测体系间形成信息共享互递机制，力争快捷地获得*9手资料， 为应对地震类灾害事件做好充足的事前防范工作。

313　公共财政震时响应机制

震时应急响应是处置地震类灾害事件的关键。

（1）迅速启动应急预案

依据《国家地震应急预案》分级响应的原则，不同级别的地震应启动不同的应急预案。各级财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，也要依据地震级别及各级财政承担的比例迅速调集资金加以应对。

（2）加强与民政部门的沟通

财政资金的申领、划拨等主要以民政部门提供的灾害统计信息为依据，因此在地震类突发事件发生发展的过程中， 财政、民政部门要及时的沟通交流信息。同时财政部门也应成立专门的调查小组， 多渠道获得灾害损失的真实资料。

（3）简化、规范应急拨款流程

及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些迟缓， 层层会商的结果可能会贻误灾难处理的时机， “特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急， 但终不是长久之计， 必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。

（4）适时监督财政资金周转情况

不仅要加强财政应急资金的日常监督，更要加强对灾害处理中财政资金的周转情况进行适时监督。

3．4　公共财政震后恢复重建机制

震后恢复重建是恢复灾民生产生活的重要工作，财政资金的支持是恢复重建的重要保障。

（1）震后财政资金的及时补偿

财政资金的及时补偿是稳定民心、恢复灾民信心、搞好生产自救的关键。

（2）总结经验教训

通过对处理地震类灾害事件整个过程的分析，找出应对环节的不足，总结经验教训， 完善财政应急预案。

（3）财政资金的清理回收

对财政资金的清理回收有明确的规定，多余的资金除用于规定的开支范围外， 其余的要回收财政专户， 对应急过程中产生的资金不足要查找原因。

（4）对财政资金进行全面审计检查

震后恢复重建工作完成后，要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查， 要对违规使用资金的人员进行严肃处理， 严重的要追究其刑事责任。

3．5　公共财政监督检查机制

监督检查机制贯穿地震类突发事件应对的始终。不但要对财政资金的整个流动过程进行检查，还要对预案及预案管理的有效性及灾害处置的全过程进行评估。从中总结经验教训，进一步完善财政应急预案。

4　总结

本文以国内外相关研究成果为基础，结合我国地震类突发事件的特征机理及财政应对突发事件的现状， 初步建立了地震类突发事件的财政应急机制。该应急机制是以循环的闭合圆环构建的，体现了系统论、过程论的管理思想。但对财政应急机制的更为深入的研究有待进一步加强。