新形势下中小城市国有企业内部控制的问题与探讨

中小城市的国有企业纷纷效仿上市公司或发达城市国有企业建立内部控制，对完善国有企业内部管理，推进经济实体的有效运营，发挥了一定的作用。另一方面这种单纯的抄袭模仿，没有结合企业实际经营管理特点，其效果并不明显。2016年是国有企业改革、转型升级的关键之年，分析目前内部控制存在的问题，完善内部控制建设，助推企业转型升级。

一、中小城市国有企业的内部控制存在的问题

（一）公司法人治理结构不完善，内部控制乏力

规范的公司法人治理结构是国有企业内部控制有效执行的基础，但是，我国国有企业受长期计划经济体制的影响，分权制衡意识淡薄，使法人治理结构存在很多缺陷。一是董事会产生不规范。目前很多中小城市国有企业的董事会成员由政府部门直接任命，纳入政府序列管理，董事会成为执行政府部门传达指令的机构，失去了应有的功能。二是监事会监督泛力。监事会成员大部分都是兼职人员或者国资委派专职监事，他们对企业的经营动态了解有限，对决策过程、决策执行的监督自然无力。三是经营班子与董事会成员高度重合。很多中小城市国有企业的经营班子与董事会一样由政府部门直接任命，甚至与董事会成员高度重合，这样董事会失去了监督作用，经营班子成了公司的决策机构。

（二）内部控制意识薄弱，制度保留在方案层面

随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的出台，中小城市国有企业纷纷效仿上市公司或发达城市国有企业建立内部控制，从形式上完成内部控制建设，形成以内部控制框架、组成要素、统一的业务流程控制为主要内容的内控制度。实际上每个企业的业务流程都不尽相同，各有特色，没有将内部控制与企业实际业务流程相融合，就不可能实现由内部控制推动行为习惯的养成，形成企业组织文化。只会导致内部控制体系有形无神，最终内部控制失效，阻碍企业发展。

（三）内部控制职能部门不明确，各自为政

内部控制要求企业董事会、管理层和全体员工共同参与实施一系列的控制活动。即内部控制是对企业组织一切业务活动的全面控制，而不是局部性控制。但目前很多中小企业仍然将内部控制与内部会计控制混淆，误认为内部控制就是财务部门的事，没有将内部控制提升到整个企业全面管理的高度，将控制职能落实到财务部门，各业务造成控制活动单一、各部门之间各自为政。各部门之间缺乏信息交流，没有形成企业系统的信息传播和利用，内部控制脱离了信息对称的基础。

（四）没有形成风险意识，缺少风险防控系统

新经济下，市场环境瞬息万变，企业风险呈多样化趋势。中小城市国有企业的风险意识方面都还是比较薄弱，基本上都停留在财务风险的防范上，对于管理方面以及风险控制的意识十分薄弱。没有对企业的生产经营流程实施全过程风险防控，缺乏风险识别、风险评估、风险应对体系。对国有企业特有的违规违纪风险、失职渎职等风险主要依赖于政府部门的监管，没有建立全面的、系统的风险防控制度。

二、完善中小城市国有企业的内部控制建设的措施

（一）完善法人治理结构，优化控制环境

国有企业是“企业”和“国有”的统一体，首先是企业，不能完全采用传统的管理党政机关的模式来构建国有企业的治理结构，要遵循企业治理的一般规律。同时，国有企业的“国有”性质决定它又不同于一般的市场主体。承担着提供公共产品和服务，城市基础设施建设，引导技术创新，促进经济转型升级等政府职能，因此，需要积极探索党管干部原则与运用市场机制相结合的具体途径和方法，把忠诚于党和政府事业的优秀企业家配置到国有企业。

在处理好“国有”与“企业”统一关系基础上，健全国企法人治理结构，需进一步明确权责边界，健全责任体系。一是明确国资委、董事会、监事会和经班子之间的权责边界。各司其职，各负其责，权责边界清晰了，责任也就明确了。二是规范组织机构的工作流程。重点要规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序，使法人治理结构的运行制度化、具体化、流程化。规范工作流程和程序，不是简单地解决“谁说了算”的问题，关键是解决“谁说得对”的问题。通过规范工作流程，使董事会能够科学决策，经理层能够高效执行，监事会能够有力监督。

（二）用“木桶理论”齐抓内部控制各要素，完善内部控制体系

内部控制包括五大要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。这五要素企业经营管理过程紧密联系，适用于各类企业，中小城市的国有企业内部控制的应用可能不及上市公司，但若能用“木桶理论”将内控五要素有机结合，也能取得理想成效。内部控制五要素平头共进。从会计内部控制发展到现在内部控制制度，说明了内部控制的重心由单一个体向系统整体发展，在这个系统中，这些因素相互关联，形成了动态的过程。内部环境的建设是基础，风险要素的管理是关键，事前事中的控制是切入点，信息的沟通交流是保障，监控是防火墙。在内控建设中企业需找短板、补短板，只有每块木板一样长，才能充分发挥内控的作用提供扎实的基础。要使木桶容量最大，又不漏水，除了木板要一样齐以外，还要用桶箍箍紧，企业的内部控制也是如些，内部控制五要素要形成有机统一体，与企业经营行为紧密相连，对不断变化的环境自动作出反应，才有可能做大做强。

（三）构建监事会、企监会、财务总监、内部审计、行政审计五位一体的监督体系

国有企业在转型升级的大背景下，除了运用廉政教育、查处惩处等手段强化廉政风险管控外，构建监事会、企监会、内部审计、行政审计、党风监督五位一体的监督体系，是认真贯彻落实中央提出的“把权力关进制度的笼子里”的有效途径之一。一是从构建主体上着力突出了全局性。“五位一体”大监督体系不仅涵盖内部、外部专业审计监督，还包含了纪检监察、党风督查，把国有资产监管、党风政风监督以及纪检监察的督查过程相结合。二是从构建要素上着力突出了系统性。既有专业监督如审计监督，也有党风监督、纪检监督，准确定位各要素功能，使其相互配套、相互促进，达到系统有效监督的目标。三是从构建监督范围上着力突出了全覆盖性。公司通过“五位一体”大监督体系，有效促进内部资源整合，从事后监督向事前、事中监督转型，把监督延伸到企业生产经营的各个方面和全过程，使各自的特点和优势在大监督格局下得到相互融合、补充，提高了监督效果和效率，也使开展的监督工作由“各自为政”向“同频共振”转变。实现了对子企业全方位监督、全过程监管和全员参与的大监督体系，全面强化了上对下的监督，解决了以往“同级监督太软、上级监督太远”的难题。

（四）利用现代化信息技术和网络平台推动内控建设，建立信息管理体系

信息时代使企业的运行环境发生了根本性的变化，它给企业带来风险的同时也带来了控制风险的工具和机会，企业应在传统的控制观念基础上，充分利用信息技术和网络资源，开展内部控制的创新工作。将内部控制融入到信息系统中，实现从“手工控制”向信息化系统自动控制的转变，是企业内部管控方式的一种革命性进步。这种转变不仅能对企业活动中的不相融职能进行有效分离和监控，而且能够在企业不同的参与主体之间更加迅速快捷地攻取和传递相关信息，并能有效提高企业内部控制的效率。相应地，内部控制的创新，建立与时代相适应的内部控制制度，也能有效的满足企业管理需要，为企业带来更大的价值。

参考文献：

徐翔.国有企业内部控制机制及运行研究[D].西南财经大学，2014（23）.

白焰.从“木桶理论”看银行内部控制的有效性[J].前沿，2008，11.

钟玮.我国企业内部控制有效性研究[D].财政部财政科学研究所，2011，5：24-62.

（作者单位：浙江省丽水市政府和社会资本合作指导服务中心）