浅谈农村经济审计新模式

由于农村审计不同于国家审计、内部审计、社会审计中的任何一种，农村审计有其独立的审计对象，因此可以将农村审计称为第四种审计模式。

(一)农村经济审计的内容　主要包括以下几个方面：一是对国家投入的用于“三农”资金的审计；二是对农村领导干部贪污、公款私用等违法行为的经济责任审计；三是对农村合作经济组织的生产经营活动的合理性、合法性、有效性的审计；四是对处理国家、集体和农民之间利益的审计；五是对农村经济人员失职和经济工作失误的审计；六是对农村合作经济组织违反经济方针、政策和财务管理制度的审计。

(二)农村经济审计的问题　由于农民自身的知识水平和监督意识不高，缺乏相关的会计和审计知识，不可能对村委各项工作进行有力的监督和制约，这就需要国家在农村审计的法规、体系的建设、机构的设置、人员的配置上进行规范。但目前我国农村审计仍处在初级阶段，还存在以下问题：一是审计规章不完善。国家虽颁发了《审计法》，但主要审计对象是国家行政、企事业单位。而农村审计目前尚无全国性法律法规，长期以来农村审计的定性问题一直没有到位，它既不属于国家审计，又不属于社会审计。二是审计人员不专业。各县、乡虽成立了农村审计机构，配备了审计人员，但大部分都是兼职，且非审计专业，少数在岗人员也未经审计专业培训。审计人员素质偏低，有相当一部分审计人员会计专业知识等掌握得还不熟练。三是审计程序不规范。农村审计过程中普遍存在程序不规范的问题。四是审计执行不得力。经管部门在开展农村审计工作中，虽坚持以事实为依据，以法律为准绳，并做出正确的审计决定，但由于经管执法主体较弱，在执行决定中，显得阻力较大，困难重重。五是农村审计缺乏必要的经费保障。由于缺乏必要的经费保障，农村经营管理部门在开展审计执法或业务培训时常常感到有心无力，在很大程度上影响了农村审计工作的正常开展。六是农村审计机构不健全。就大部分地区来看，市一级没有农村审计机构，也没有配备专职的农村审计人员，对审计工作仅限于业务指导，无法开展对经济强村的审计工作。

二、农村经济审计的对策及建议

为加强农村集体财务审计监督，大力推进农村集体财务管理规范化、制度化，促进社会主义新农村建设，针对以上问题笔者提出以下建议：

(一)加强农村审计立法工作，强化农村集体经济审计的规范化管理 虽然社会主义市场经济已经建立并在不断完善，但我国的立法工作尚未完全适应市场经济迅速发展的需要，立法工作相对滞后，农村审计更是如此。因此，加快对农村审计的立法，将农村审计纳入我国审计组织体系，明确其性质和地位，是农村审计发展的关键所在。只有不断提高农村集体经济审计工作的质量，实现农村集体经济审计工作的规范化，才能更有效地发挥农村集体经济审计的监督作用。因此，一要规范农村审计工作程序，严格按照有关条例的要求开展审计工作；二要加强农村审计档案管理，由专人负责管理；三要搞好农村审计结果公开，要扩大群众知情权，进一步发挥审计监督作用；四要建立法律责任追究制度。要规范审计人员认真履行自己的职责。对审计过程中查出的违法违纪问题和案件，要按照有关规定依法处理。

(二)明确农村集体经济审计的范围及内容　主要包括以下几点：一是强化以集体资产和财务收支为主要内容的经常性审计。财务收支是农村集体经济组织的主要财务活动，也是促进经济活动中容易出现问题的环节。要加强对村级经营性收入、资源性资产发包收入、固定资产承包收入的审计，审查各项收入是否及时足额入账，支出是否合理，有无是否侵占、挪用、私分集体资金和私设“小金库”、“账外账”等问题；承包是否经过民主程序，采取公开招标、拍卖、租赁等方式，有无暗箱操作的问题；村级基建工程是否公开招标，有无“人情”承包和“以权”承包等；要加强对村级办公经费、村干部工资及补贴、招待费、报刊费等开支情况的审计，重点审查这些收支活动是否合理，是否符合有关政策和制度规定。二是加大对国家无偿拨付的专项资金的审计。随着今年来国家对三农问题的高度重视，不断加大对三农的资金投入，对这部分资金要重点审计，保证专款专用。三是加强农民负担专项审计。农民负担审计是农村集体经济审计的重要内容，也是加强农民负担监督管理的重要措施。重点加强对农民税负负担合理性的审计和“一事一议”筹资筹劳的审计。四是加强村干部任期和离任经济责任审计。通过对村干部任期和离任经济责任审计，对其任期内的经济责任目标完成情况做出客观的评价，对其财经法纪执行情况进行全面的审查，促进村干部依法履行职责。五是加强农村集体土地征占用补偿费专项审计。在管理的农村集体资金中，集体土地补偿费在许多地方占很大的比重。六是加强农民群众关注的热点问题的审计。加强对集体资产处置情况的审计，加大农村土地征用、新型合作医疗、政府发放到户的各项补贴和物资等事项的审计力度。对农民群众上访反映的问题，要组织专门力量进行重点审计，对农民专业合作社的财务收支和经营活动，也要实行审计监督。

(三)建立健全农村经济审计机构队伍，有效保障农村集体经济审计工作经　农村审计队伍的整体素质，关系着农村审计事业的成败。农经管理部门要配备配齐专职农村审计人员，加强审计队伍建设，严格审计资格证管理，实行审计人员持证上岗制度；要开展经常性的业务培训和教育，不断提高农村审计人员的知识水平、业务能力和政治素质；要切实保障农村审计工作经费和人员经费，审计经费实行专款专用。农村集体经济组织负责人任期届满审计或任期内离任审计和当地政府部署进行的审计，其工作经费列入同级财政预算。农村审计人员外勤补贴参照国家审计工作人员的相关标准执行。

三、农村经济审计模式的思考

我国现有农村集体经济审计模式主要是农业部门主管下的农村集体经济审计站审计模式。全国各省市已出台的农村集体经济审计相关条例中明确规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作。这种审计模式的主要特点是行政型。由于是在农业行政主管部门的领导下开展工作，因而不可避免地带有明显的行政主导色彩，随意性较大，缺乏专门审计的权威性和独立性。因此在总结现有审计模式的局限性和问题后，结合我国的现状，探索一种行之有效的新模式，‘即一种综合独立型和行政型双重特点的模式：直接由国家审计机关主管，建立统一的农村经济审计中心，承担乡镇各村的财务审计监督和配合经济责任的追究工作。这样既能克服农村经济审计站审计独立性缺失对审计监督力度的影响，又能增强审计的权威性。具体设计如下：

(一)领导体制设计　农村经济审计中心直接接受县级审计机关和县级政府的双重领导，以县级审计机关的垂直领导为主，而不再由农业部门进行主管；这种领导体制将使得审计层次和独立性得到有效提升，审计力度得到有力加强，有利于政府合理安排财政收支计划。

(二)组织机构设计　县级及以上政府授权建立统一的农村经济审计中心，作为审计机关的派出机构，统一受理乡镇各村集体经济组织的审计任务，但是最终领导权由国家审计机关掌握；农村经济审计中心在各个行政村下设审计处，审计处至少有两名专业人员组成，审计处主要负责行政村平时财务收支、资金运动的审计，并定期向农村经济审计中心报告；农村经济审计中心根据审计处平时的报告和相关资料，在年末对各行政村进行综合审计。具体的组织机构设计如图2所示：

(三)人员编制安排　一是农村经济审计中心的人员由国家审计局按照“公开、平等、竞争、择优”的原则公开招考、择优录用，对于考核合格者由审计机关颁发审计证，采取持证上岗；并由审计机关定期的进行业务培训、考核，其工资及福利由县级审计机关统一支付。农村经济审计中心人员只对审计机关负责，有效保证了监督的独立性。此外，农村经济审计中心负责人由审计机关任免，并对其报告相关工作。二是审计处人员可以由农村经济审计中心指派，有条件的地方也可以与“大学生当村官”项目结合，向每一个行政村委派一名相关专业的大学生与其他指派人员组成审计处负责日常审计，并就相关问题向村委提出建议，兼任审计和顾问双重角色；审计处人员的工资、薪金直接由县级审计机关按规定统一支付；审计处人员直接对农村经济审计中心负责并向其报告。 (四)审计经费安排　对于农村经济审计中心和审计处所需的日常审计经费列入县级财政预算，由财政统一支付，以保证专款专用。

此外，随着农村经济和审计模式的不断发展和完善，有条件的地方可以引入社会中介审计即CPA审计，以增强农村经济审计的独立性和专业性。