浅谈城乡基本公共服务平衡的财政政策

目前我国基本公共服务的供给制度实行的是一条城乡分割的发展道路，除国防、外交等公共服务外，其他众多的公共服务在农村和城市之间明显失衡，主要表现在农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下。

一、基本公共服务的城乡差距

1.中小学义务教育方面。由于我国农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。1997年城市学生人均教育经费是农村学生的4倍，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。1998年，我国农村接收义务教育的学生1.23亿，占当年全国接受义务教育学生总数的65％，但农村义务教育投入占全国义务教育投入的比重仅为56％。2004年，全国城乡小学、初中生均预算内公用经费分别为1.4：1和1.3：1.

2.医疗卫生方面。我国城乡医疗卫生方面存在巨大的差距。2000年农村人口占总人口的63.7％，但农村卫生总费用占全国卫生总费用的比重仅为32.07％，农村人均卫生总费用只相当于城市的26.8％；农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.77％，农村人均卫生事业费用仅为城市的27.7％。1991年～2000年，全国新增卫生经费投入中只有14％投入到农村，而14％中的89％又成了人头费，真正专项的农村卫生经费只有1.3％。2005年，我国人均卫生总费用城乡之比高达3.53：1.

3.社会保障方面。目前城市社会保障制度涉及到的保障项目已相当齐全，而农村社会保障项目十分缺乏。2004年，全国城市医疗保险覆盖率为42％，农村合作医疗覆盖率仅有10％左右，80％以上的农民属于自费医疗群体。2002年～2006年，城镇养老保险参保人数增长27.35％，而农村养老保险参保人数却下降1.61％；截至2006年享受最低生活保障的人数为2240.1万人，农村为1593.1万人，考虑到城乡之间巨大的人口差异，农村最低生活保障的覆盖率远远低于城市。

4.公共基础设施方面。在传统体制中，城市的公共基础设施主要由国家提供，而农村的基础设施由农民自己解决，国家只给予适当的补助，造成农村基础设施建设落后。

改革开放以来，对基础设施进行了投资体制的改革，主要是引入了多元投资主体。积极引导私人经济主体等投资经营公共基础设施，城乡经济发展水平的差距决定了农村私人投资主体的缺乏，而城市投资主体出于自身利益的考虑很难将资金投入农村，农村公共基础设施投资远远落后于城市。

二、我国城乡基本公共服务差距形成的原因从总体上看，现行的中国城乡基本公共服务的不平衡主要是政策主导与制度安排造成的。建国初期我国采取了“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先工人后农民”的政策，在政策和制度上优先发展城市。资金、优惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我国二元经济社会结构的主要原因，也是造成城乡基本公共服务不均等的主要原因。

1.工农业发展价格剪刀差的政策对于城乡收入差距及公共服务差距产生了重要影响。中国的工农产品价格剪刀差是牺牲农村、农民利益而加速工业化资本积累的不公平的分配制度，是人为加剧城乡差距的历史起因。通过这一制度将农民应获得的利益向城市居民发生了转移，也使农村社会经济发展所需的资本不断的向城市地区转移。城市获得了经济发展所需要的经济积累，而农村经济发展受到了损害。造成了严重的社会不公平和城乡差距。城乡基本公共服务的差距就是表现之一。

2.现行财政体制的运行机制。现行财政体制名为分税制，却由于实施过程中的不完善，导致了许多地方财政体制的运转变成了分税制与财政包干体制进行机会主义结合的产物。由此导致县乡政府被迫虚报财政收入、财政困难和财政风险不断蓄积，从而挤占本应用于支持农村公共服务供给的支出。

目前统筹城乡基本公共服务均等化应重点加强对农村地区的支持，在资金政策上向三农倾斜。从贡献补偿的角度看，这是对工业化初期以“剪刀差”方式吸纳三农资金予以补偿，通过提升农村基本公共服务对农民生产生活做出补偿。

三、统筹城乡基本公共服务不平衡的对策

1.改革不合理的政策，制度，消除造成城乡分割的体制方面的因素，打破城乡分割，建立统筹城乡的教育、医疗卫生和社会保障制度。如取消农民工子女在城市上学的借读费，农村合作医疗与城市医疗保险接轨等。

2.改革完善公共财政制度。把基本公共服务均等化作为深化财政体制改革的基本方向。调整财政支出结构，把资金更多的投向农村地区。按照财权与事权相匹配的原则，改革财政体制，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共物品的机制，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式解决当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共服务供给问题。建立以公共服务最低公平为基础的转移支付制度。

3.建立城乡统一的公共服务制度，提高公共服务的统筹层次，先实现区域内公共服务的均等化，逐步提高层次最终全国城乡各地基本公共服务的均等化。

4.建立城乡一体的社会保障体系， 搭建城乡统筹平台。打破城乡界限， 建立城乡有机衔接、一体化的社会保障模式可以更好地借助政府的力量， 在完成风险有效分散和损失分摊的基础上实现社会稳定， 在*5范围内通过社会保障的转移支付功能达到社会的公平和稳定。

参考文献：

[1]谢来位：重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究。成都行政学院学报，2008/04

[2]谢来位：统筹城乡基本公共服务的路径探析。农业经济，2008/01