防范财政风险的措施新探

通常来说，财政风险就是财政面临支付危机的可能性，其集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。财政风险是政府直接承担的风险。但除财政风险外，政府还可能要承担其他经济风险，如金融风险、企业风险、外债风险等，这些风险不等同于财政风险，政府化解这些风险的手段也不完全是财政手段，只有当这些风险发展到本领域无法承受和解决时，才有可能转化为财政风险。可见，政府承担风险的范围和程度远比财政风险大，政府承担的非财政领域的风险，只构成财政风险的可能性，因为这些风险损失最终是否要由财政来承担以及由财政承担多少，都是未定的。但是，财政风险作为政府承担总风险的最后关口，对一国经济稳定与否起着决定性的作用。

我国财政风险的突出表现是财政收入增长速度缓慢，财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政收入比重不断下降，财政支出压力逐年加大，赤字规模不断增加，财政资金的安排捉襟见肘，只好借助于大规模发行国债来缓解。一直以来，为打破财政统收统支的格局，我国以财政分配体制改革作为突破口，沿着放权让利的主线，大力推进各项财政改革，为国民经济和社会发展作出了积极贡献。但与此同时，财政收入的“两个比重”不断下降。全国财政收入占GDP的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，都处于相当低的水平。

近几年来，国内外经济环境日趋严峻，为应对金融危机的冲击和国内通货紧缩趋势的影响，中央果断作出扩大内需、促进发展的决策，连续3年实施积极的财政政策，发行了3600亿元长期国债用于基础设施等方面的建设。通过发行国债、提高中低收入者收入水平、扩大投资、促进消费、调整企业出口退税率等手段，摆脱了亚洲金融危机的影响，有效地缓解了通货紧缩的趋势，拉动了经济增长。为保持经济较快增长发挥了重要作用。但同时，财政赤字和债务规模也迅速扩大。这是中央主动调整财政政策的结果。从近期看，这是财政支持经济增长所付出的必要代价；从长远看，经济的持续快速健康发展将为缓解财政困难创造有利条件，从总体看是利大于弊。但对于迅速增大的财政风险，仍必须引起高度重视。

防范和化解财政风险的根本就是要在效率提高的基础上，促进经济增长。只有经济高效增长，税收收入才是实实在在的，国家财力才有坚实的物质基础，财政偿还债务的能力才是有保障的。中央下大决心解决国有企业问题、结构调整和产业升级问题，就是要把工作重点放在提高经济增长效益上。经济增长效益是衡量一国经济发展质量的标志，也是决定我国经济在21世纪能否在国际上充分发挥其影响力的重要因素。因此，要积极采取措施，认真警惕和防范财政风险。具体来说：

一、着力提高财政收入的“两个比重”

即：一是大力加强收入征管，严格依法治税，做到应收尽收。二是继续深化和完善税制改革，根据经济发展的需要，适时开辟新的税源，扩大税收对经济的覆盖面。三是加快税费改革，建立统一财政。另外还要坚决取消不合法、不合理的收费；将不体现政府职能的收费转化为经营性收费，并依法纳税；将具有税收特征的收费转化为税收；保留少量必要的收费。在税费改革的基础上，建立以税收收入为主体的统一、规范和完善的国家财政预算体系。

二、按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构目前我国财政支出管理滞后，“越位”和“缺位”问题突出。

一方面，财政供给范围过大，包揽过多，支出浪费严重，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，大大超出了政府职能范围；另一方面，应由政府承担的社会公共需要的支出，因财力紧张而不能给予充分的保障，政府职能远没有到位。因此，要按照建立与社会主义市场经济相适应的公共财政的要求，调整和优化财政支出结构。

三、适度控制赤字规模，加强国债管理。

确保国家的财政安全及国民经济的稳健运行目前应积极探索我国当前及今后一段时期财政赤字的适度区间，并将赤字规模控制在这个区间内，避免将短期刺激政策长期化，减少经济增长的赤字依赖，赤字和发债手段运用不能仅仅重视当前的经济增长，更要保证经济的可持续增长。同时还要强化国债投资的使用效益。国债投资应遵循市场经济发展的一般规律，向基础设施和基础产业方向倾斜，为此各级经济管理部门要努力提高决策的科学性，各级人大和政府也要切实加强对投资项目的监管，严防“无效项目”和“豆腐渣”工程的出现，以确保投资的质量和效益。

四、加快建立统一、规范和完善的社会保障体系当务之急是要在着力落实“三条社会保障线”和“两个确保”工作的同时，加快建立独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系，建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制。

（1）扩大覆盖面，提高征缴率。通过完善有关法律法规，将社会保险费的征缴范围扩大到城镇各类企业，所有参保单位都要按规定及时足额缴纳养老、失业、医疗保险费。（2）调整财政支出结构，加大社会保障支出力度，逐步将社会保障支出占财政支出的比重由目前的10％提高到15％。（3）变现部分国有资产，包括对国有股权变现所得，对中小企业的拍卖、租赁所得，以及国有房地产的出售、租赁所得，都要按一定比例划入社会保障基金。（4）发行社会保障长期债券，可由中央财政向国家银行发行只付息、不还本的特种国债，充实社会保障基金。（5）抓紧研究将社会保险费改为社会保障税，从根本上规范社会保险基金的筹集。七是奖励社会保障基金运营机构，通过资本市场运作，对社会保障基金实行保值增值。