政府财政支农资金稳定投入增长机制建议

农业是基础产业，其可持续发展对一国的政治、经济和社会发展至关重要。党的十六大明确了全面建设小康社会的宏伟目标，并且把“统筹城乡经济社会发展”，解决“三农”问题作为“全面建设小康社会的重大任务”提了出来。当前制约中国全面建设小康社会的*5障碍，不在城市，而在农村。而农村经济的发展需要大量资金的支持，在支农资金的来源渠道中，政府财政支农资金占有很重要的地位。因此，如何建立稳定的政府财政支农资金投入增长机制，是政府财政工作中需要认真对待和研究的问题。

一、我国政府财政支农资金使用与管理中存在的主要问题

1、政府财政支农资金投入数量偏少改革开放以来，我国对财政支农资金的投人数量进行了探索，支农资金的数量也不断增加，特别是“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是偏低的。从下表中可以看出，1996年以来，虽然国家财政用于农业的支出逐年增加，但其占财政支出的比重只是维持在8％左右。国家财政用于农业的支出情况

单位：亿元支量农生生产支 农业科技 用于农业支。＼ 砑 国家财政用出和农木轲气 农业＼ 于农业的支 基本 三项费用 出占财政支、 出合计 量辱部n的摹生 建设支出 支出 出的比重年 ＼ 羹l996 700．43 5l0．07 141 5l 4．94 8．82％1997 766_39 560．77 159．78 5．48 R．妣l998 ll54．76 626 02 460．7O 9．14 101999 lO85．76 677．46 357 00 9．13 8．23％2000 1231．54 766．89 414 46 9．78 7．75％

2、政府财政支农资金投入结构不合理从上表中可看出，政府财政支农资金投入结构中存在诸多不合理之处。一是政府财政农业支出中用于人员供养及行政开支部分大体保持在60％以上，而用于建设方面的支出比重偏低，只维持在30％左右。二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。据统计，1996—2000年，中央财政累计安排水利基础设施建设投入达1 100多亿元，约占中央农业基本建设投入总量的70％。1996—2000年，中央财政共安排林业生态环境建设投资230亿元，占同期中央农业基本建设投资的14．3％。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高。1998年以来，政府财政支农投人中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500—700亿元之间，占政府农业支持总量的30％以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。四是用于农业科研开发及推广的资金较少，仅占支出总量的0．7％左右，远远无法满足现代农业对科技进步的需求。

3、支农资金过分倚重财政无偿方式，投融资体制不合理2000年我国全社会农业总投人是1．2万亿元，其中：农业信贷投人占40％，农民自筹投人占37％，各级政府投入占17％，其它投人（包括上市公司、城乡企业、外资等）仅占6％。这说明，工商企业、资本市场、外商投入农业的资金非常少。在当前我国政府财政比较困难的情况下，过分倚重财政资金的无偿投入，农业投资势必不足。而政策性投融资的良好运行还可以取代其他产业的部分无偿投人，从而为农业发展提供更多的财政无偿资金来源。但是目前我国的财政投融资还存在许多问题：政策性投融资机构不规范，管理制度不健全，资金的管理、使用不系统；融资渠道单一，资金总量不足；投资方向欠妥等，使得我国政策性投融资未能发挥应有的作用。

4、政府财政支农资金管理体制不完善，资金使用效果不理想主要表现在三个方面：一是中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，财政支农投入主要依赖中央政府，地方政府对农业的投入严重不足，中央财政预算安排的财政农业支出约占整个农业财政支出的65％。地方财政尤其地（市）、县级以下财政大多为吃饭财政，自身财力不足，很难再向经济效益相对较低的农业追加投人。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。二是政府财政支农资金实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投人渠道较多，农业财政支出分部门管理。但这种管理模式存在一些问题，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。三是政府财政支农资金使用监督机制滞后，资金使用效果差。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批不能真正做到制度化、公开化和科学化，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在许多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。

二、完善政府财政支农资金投入政策的建议

l、继续加大农业基本建设投资力度1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70％以上，而正常年度预算内基建投资不足30％。显然，靠发行国债筹集资金不是长久之计。中央预算内农业基本投资已连续4年没有新的增长。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基本建设投资保持在较高水平。同时，地方政府财政也应加大支农力度，要结合当前“费改税”改革，清费立税，将大量的预算外资金纳人规范的预算管理，以提高地方政府财政的财力。

2、调整财政支农资金投人的使用方向针对当前政府财政支农资金投人不合理的状况，政府财政在安排支农支出时，应退出竞争性项目，而在非竞争性领域中也应结合社会经济发展现状，做到有主有辅。当前我国政府财政支农资金应重点投入到农业基础设施建设、农业科技进步、农业生态保护等项目中来。

3、拓宽支农资金来源渠道，建立多元化的投融资体制从发展趋势来看，我国通过鼓励社会投资者投资农业、发展证券市场、利用外资筹集农业发展资金还大有潜力可挖。应逐步建立以农民个人投资为主体，国家财政性投资为引导，信贷、外资等各类资金为补充的多渠道、多元化的农业投资格局。为了提高社会资本投资农业的吸引力，需要通过发挥农业财政支持和导向功能，进一步建立农业投人的激励机制。要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入。为吸引社会资金投向农业，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励。要改变财政投人方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。

4、整合财政支农投入，完善政府财政支农资第1期 刘建渡：建立政府财政支农资金稳定投入增长机制的建议金管理体制应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投人，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投人，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出*5的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方；属于中央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责，也可通过某种方式委托地方建设或管理。

5、逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收人的直接补贴制度一是逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的收人的直接补贴。2001年，全国粮食风险基金302亿元，如果这一部分资金由补贴流通领域转为直接补贴农民，相当于2001年农业税和农业特产税的金额。国家可以继续保留保护价这一指导性价格，但粮食市场是放开的，国有粮食购销企业与其他经批准人市的企业一样，进人农村市场，随行就市收购粮食，国家不再对国有粮食购销企业进行补贴。当市场粮食价格低于保护价时，由国家将市场价与保护价的差价直接补贴给农民。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。这种补贴方式，一方面可以形成对农民收人的直接补贴。另一方面鼓励、支持农民、农业生产者使用优良品种，是一举两得的方式，可以随财力的增强逐步扩大，在重点产区建立良种推广补贴制度。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收人补贴。加人WTO以后．中国承诺不对农产品出口实行补贴政策，可以考虑将这一部分补贴转为对产粮、产棉地区农民的直接收人补贴。四是增加对农民的生态环境补贴。应抓住粮食仍供大于求的有利时机，增加对农民退耕还林、还草的补助。

6、充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研等方面支出，实施“科教兴农”战略要实现农业的稳定与持续发展，必须要以资金作支撑。目前，我国的农业保护率与WTO（农产品协议》规定差别还比较大，这说明我国农业扶持与保护的空间还相当大。因此我们应充分利用好这一空间，按照“引导、支持、保护、调控”的原则，争取到2022年我国农业保护率达到10％。我国的国情决定了政府财政支农支出的重要性，因此，在逐步提高财政支农支出比重，确保财政支农支出总量稳定增长的同时，增加对农业科研等方面的投入。从财政政策上讲，就是按照社会主义市场经济条件下公共财政支出的基本要求，改革财政资金的使用办法，建立财政支出“科教兴农”的投人新机制。

一是逐渐增加农业科研和推广投资。集中支持农业基础研究和公益性项目，尤其是动植物品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究，增加科技储备，加速农业科技进步。

二是增加对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投人。

三是积极支持农业结构调整。加快高效、专用农产品生产基地建设，发展名、特、优农产品生产。

参考文献：

【1】林丽琼．中国经济热点问题探索fM】．北京：经济科学出版社，2000．

【2]宫希魁．对中国农民问题的十大反思 ．中国经济时报，2003-06-1 7