熊丙奇:高考改革方案为何“难产”

教育部牵头起草的高考改革方案已在2013年11月完成，但迟迟难以通过，目前又数易其稿。十多个省份已完成地方方案，表示“等教育部发布后，我们再发布”。2014年全国两会期间，教育部长袁贵仁表示，高考改革方案已有初步意见，将力争在今年7月底之前出台。7月已过，仍无消息。新一轮高考改革方案，再次没能在既定的时间内出台。这不是教育部在这个问题上第一次“爽约”。2011年之后，教育部每年都表示“年内出台”，到了今年有点骑虎难下。（《南方周末》，8月7日）
高考改革方案“难产”究竟难在何处？按照通常的说法，高考改革牵一发而动全身，因此出台改革方案必须谨慎。可是问题是，在过去的四年多时间中，高考改革方案基本上都只是在教育部门内部讨论，只有教育部有关负责人向公众透露方案的零星设想，却没有一次征求意见的过程（在国家制定《中长期教育改革和规划纲要》时，曾征求过有关高考改革话题的意见，但那是制定纲要，并非制定具体方案）。另外，在四年中，教育部研究制定、发布高考改革方案一再爽约，但制定高考改革方案依然由教育部牵头，就从来没有想过要把高考改革的制定主导权从教育部转向全国人大，这是对高考改革负责的态度吗？
高考改革“难产”，就难在教育行政部门的权力、利益难以被突破。如果改革方案由教育部门主导制定，就是出台，也难寄予厚望。国家教育规划纲要关于高考改革的具体要求是：“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”落实纲要精神，必须在招生考试相对分离上有实质突破，而这就要求政府部门放权。
但教育考试部门并不愿意放弃自身的权力——包括两大权力，一是招生计划审批权，二是招生投档权，前者掌握在教育部门，后者掌握在考试部门。如果真按国家教育规划的要求制定高考改革方案，教育考试部门必须放弃这两大权力，由高校自主决定招收计划，由学生和学校双向选择，如此一来，教育考试部门以前拥有的核心权力也就不再拥有。难怪针对自主招生改革，考试部门发出感慨：“这样改，还要我们干什么？”
如果高考录取变为学生和学校的双向选择，确实不需要教育部门、考试部门再像现在这般深度参与考试、招生，把学校招生变为了行政部门招生——考试只是高校评价学生的一方面依据，大学独立进行录取，而不再根据教育考试院的投档情况进行录取，学生自主申请大学，而不再在教育考试院的部署下填报志愿。随后，教育部门和考试部门必须转变原有的权力和管理思维，变为如何构建公平的考试招生环境以及为学生选择大学、大学选择学生提供服务。
然而，教育考试部门并没有这方面的打算，他们还希望高校按计划招生，招生计划要经过自己的审批，如此高校就必须听命行政部门；他们还希望学生投档要由教育考试院投出，以确保学校在行政部门控制下按招生流程招生，每个学生只能拿到一张录取通知书。教育考试部门的理由是：把招生自主权交给学校，会制造不公平，目前的考试录取制度，是最不坏的制度。
理由冠冕堂皇，但根本站不住脚。按照《高等教育法》、国家《中长期教育改革和规划纲要》、十八届三中全会《决定》，将办学自主权归还高校，是大势所趋，在归还过程中，政府部门不应该贪恋权力，而应该坚定放权，同时建立确保高校能用好权力的制约机制。其中，具体制约机制有三：其一，监管机制，明确高校自主招生的操作规范，比如要求高校必须公开招生信息；其二，学校内部治理机制，教育部门应依法、依据《纲要》，督促学校进行现代学校制度改革，建立现代治理结构；其三，选择机制，通过给学生选择权，促进大学办学理念转变。
尤其是选择机制，这是监督权力、促进公平最有效的机制，我国集中高考中的加分造假丑闻、以及自主招生试点中的潜规则，都因学生没有选择权所导致，集中高考的加分由行政主导不说，自主招生试点名为自主招生，但实际上学生的选择权丝毫没有增加。通过自主招生，学生还是要填报志愿参加集中录取，这类自主招生其实只是高考加分优惠。冒名的自主招生败坏了自主招生的形象，让公众对这一改革也充满疑虑。
从目前传出的高考改革信息看，教育部设计的高考改革方案对考生招考分离很少涉及，基本的逻辑是维持集中录取制度不变，仅做考试改革，即科目改革（调整科目）、分值改革（调整科目分值，计分方式），但录取方式不变。这摆明就是不放弃任何权力进行“改革”。这也在人们意料之中。权力部门能主动放弃自身的权力，真正向自己的利益开刀吗？如此改革，只会是换汤不换药的折腾。众所周知，我国高考改革，已经至少经历了20年这样的科目调整折腾——高考从考7门，到考6门，再到3+X，3+2之类，科目一直在变，分值也在调整，可学生的负担减轻了吗？基础教育的应试教育问题有所好转吗？
再延续科目改革的思路推进高考改革，是没有任何前途的。改革必须以考试招生分离为原则，着力打破集中录取制度，以教育部门放权为核心。为此，不能再由教育部门作为改革的主导，而必须建立新的改革机制，国家应鼓励各机构起草高考改革方案，包括民间高考改革方案，再由全国和各地人大，讨论、审议高考改革方案，以此把高考改革纳入正常的轨道。